¿Puede Sudamérica influir en la orientación del derecho de la UE? El caso del acuerdo UE-Mercosur y el bienestar animal
- Francesco Duina
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Este post se basa en una publicación reciente de Duina en el blog de JCSM – Ideas on Europe, titulada '¿Siempre un exportador de normas? El caso de la política de bienestar animal y el comercio' (diciembre de 2025). Lea el artículo completo aquí.
Tras más de 25 años de negociaciones, la UE y Mercosur han alcanzado un acuerdo final sobre su acuerdo comercial. El último bloqueo fue puesto por Austria, Francia, Hungría, Irlanda y Polonia, que continuaron su oposición a lo que percibían como una competencia agrícola desleal de América Latina. Necesitaban una Italia ambivalente que se uniera a ellos en su postura. Cuando Italia afirmó su apoyo al acuerdo a principios de enero en respuesta al anuncio de la Comisión Europea de que los agricultores tendrían acceso anticipado a 45.000 millones de euros del próximo presupuesto para 2028-2034 y contarían con mecanismos de salvaguardia relacionados con las fluctuaciones de precios, se superó el último obstáculo. La inesperada votación posterior en el Parlamento Europeo el 21 de enero para remitir el acuerdo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea para que confirmara su legalidad fue sin duda una sorpresa, pero lo más probable es que esto provoque un retraso (de varios meses a quizás dos años) en la ratificación, más que cambios sustantivos.
Se escribirá mucho sobre quiénes —entre industrias y países— ganarán o perderán en términos comerciales de los acuerdos finales. Pero el acuerdo tendrá consecuencias por razones que van más allá del comercio. Entre ellas está lo que podría decirnos sobre la capacidad de la UE para establecer sus propias leyes y luego proyectar sus marcos regulatorios sobre sus socios comerciales – en América Latina y otras partes del mundo.
Durante décadas, de hecho, se ha descrito a la UE como alguien que establece sus propias leyes con poca influencia de externos y luego las exporta con un éxito notable. Observadores han descrito cómo la UE ha hecho esto indirectamente a través del Efecto Bruselas, mediante el cual países y bloques comerciales en otras partes del mundo adoptan preventivamente estándares internos de la UE para facilitar el comercio con la UE. Y cómo lo ha hecho directamente, imponiendo sus propios estándares a través de acuerdos comerciales. Muchos han considerado esta proyección regulatoria como quizás la forma más importante de poder internacional de la UE.
La posibilidad de que la propia UE pueda importar estándares de otros países o bloques ha sido poco considerada. En cambio, la atención se ha centrado de forma constante en la continua producción de normativas internas de la UE que, una vez en vigor, han tenido efectos externos significativos. La inquebrantable propensión de la UE a regular ha sostenido este interés: sus diversos esfuerzos por ralentizar o incluso revertir su producción regulatoria han ido y venido, con poco impacto en el panorama general. Solo entre 2019 y 2024, por ejemplo, la UE aprobó 13.000 actos legales. La UE, a su vez, ha disfrutado de los beneficios asociados a ser el 'pionero' en nuevas áreas como, por ejemplo, los mercados digitales y la política medioambiental: sabe que quienes regulan primero fijan las condiciones y que quienes siguen deben al menos considerarlas, especialmente si el pionero disfruta de un enorme mercado interno. Estas dinámicas han convertido a la UE en un gigante regulatorio comprometido con sus estándares internos y, históricamente, ansioso por que otros países y bloques los adopten.
Pero, como muestro en mi reciente artículo en el Journal of Common Market Studies, las negociaciones UE-Mercosur llevaron a un giro muy inusual en al menos un ámbito: el bienestar animal. A continuación, expongo este giro de los acontecimientos y sus implicaciones más allá del bienestar animal.
Bienestar animal y el acuerdo UE-Mercosur
A finales de 2023, la UE —considerada ampliamente como ya poseedora de un marco regulatorio amplio en materia de bienestar animal— estaba a punto de anunciar cuatro propuestas largamente esperadas sobre transporte, sacrificio, etiquetado y alojamiento animal. La Comisión había determinado que sus marcos existentes, desarrollados en los últimos 25 años aproximadamente, requerían modernización. Igualmente importantes, las principales encuestas, la Iniciativa Ciudadana Europea 'Acabar con la Jaula de la Edad ', apoyada por 170 organizaciones no gubernamentales y casi 1,5 millones de ciudadanos en toda la UE, así como diversas protestas, campañas electorales y otras iniciativas de la sociedad civil, habían ejercido presión sobre la UE. En términos más generales, las medidas eran coherentes con su esfuerzo más amplio por 'verdejar' el comercio agrícola.
De forma crucial, y no sorprendente, las cuatro propuestas habrían venido con expectativas de 'condicionalidad': el requisito de que los socios comerciales que exportan productos a la UE cumplan en su trato a los animales con los estándares establecidos en esas leyes. Se esperaba un anuncio por parte de la Comisión sobre las propuestas antes de finales de diciembre de 2023. Pero a partir del verano de ese año el impulso se frenó. Luego, en su discurso sobre el Estado de la Unión en septiembre, la presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, señaló que algo podría salir mal: no se mencionaba el bienestar animal en su lista de prioridades. A finales de 2023, la Comisión finalmente presentó una propuesta únicamente sobre transporte. El giro inesperado causó una gran consternación. Los medios lo publicaron, y ONG y otras partes interesadas expresaron sus objeciones (con, por ejemplo, Eurogrupo para los Animales colocando carteles en el sistema de metro de Bruselas) que continuaron hasta bien entrado 2024.
¿Qué puede explicar este giro inesperado de los acontecimientos? Sin duda, varios factores jugaron un papel. Entre ellos se encontraban protestas de poderosos agricultores contra una mayor regulación agrícola y la competencia internacional desleal, un interés disminuido en el Pacto Verde de la Comisión en un momento en que los partidos populistas conservadores parecían estar preparados para prosperar en las elecciones nacionales y europeas, y preocupaciones sobre la seguridad alimentaria alimentadas por la guerra en Ucrania.
Pero la inminente ratificación del acuerdo comercial UE-Mercosur (que llevaba más de veinte años en proceso) también jugó un papel (en fase tardía). En particular, los funcionarios de la Comisión temían —con o sin razón— que las cláusulas de condicionalidad de las propuestas para exportadores a la UE hubieran puesto en riesgo de molestar a los países sudamericanos dadas sus exigencias más bajas. Estas preocupaciones llevaron a esos funcionarios a concluir que solo una de las cuatro propuestas podía seguir adelante. El acuerdo comercial UE-Mercosur se convirtió así en el 'clavo en el ataúd' para el progreso en el bienestar animal en la UE.
Lo crucial a destacar aquí es que esto significaba no solo un descarrilamiento de la política interna de la UE sino, en efecto, una disposición a aceptar que los estándares más bajos de los socios comerciales deberían ser la causa de ese descarrilamiento. Dicho de otro modo, en lugar de ser un 'rule giver, la UE se convirtió en esencia en un 'rule taker’. Por tanto, debe prestar mucha atención a cómo, exactamente, los funcionarios de la Comisión llegaron a su posición.
Mi análisis destaca la confluencia de tres dinámicas. Las primeras fueron institucionales: la competencia entre tres direcciones generales, con la Dirección General de Comercio prevaleciendo en su intento de cerrar el acuerdo sobre las preferencias del Director General de Salud (que apoyaba las propuestas) y del Director General AGRI (que exigía que, si se seguían adelante las propuestas, se impusiera condicionalidad). El segundo conjunto de dinámicas fue temporal: el bienestar animal llegó a verse como la 'gota que colmó el vaso' en términos de las demandas de la UE sobre el Mercosur, especialmente porque la UE había frustrado muchos meses antes a los países del Mercosur con amplias demandas de deforestación. El tercero fue simbólico: la Comisión había hecho compromisos públicos cada vez más enérgicos para concluir varios acuerdos comerciales importantes en un futuro muy próximo.
Así, la UE llegó a favorecer el comercio frente a la proyección regulatoria en el ámbito del bienestar animal, permitiendo de hecho que los marcos regulatorios externos influyeran en el suyo propio. Este giro de los acontecimientos invita a dos reflexiones más amplias más allá del bienestar animal, ambas relevantes para América Latina.
Dos lecciones más amplias
La primera lección se refiere a la regulación y el comercio. En pocas palabras, puede que la UE ya no se preocupe fundamentalmente por la proyección del poder regulatorio. Sabemos que la Comisión ya ha afirmado, en parte por su nueva dirección de Autonomía Estratégica Abierta (Open Strategic Autonomy), la importancia de las prioridades geopolíticas mientras persigue oportunidades comerciales en todo el mundo, incluida América Latina. El poder regulatorio podría convertirse en víctima de este nuevo enfoque. Esto abrirá posibilidades para que sus socios comerciales ejerzan mayor influencia en sus trayectorias regulatorias —y en la de la UE— mientras interactúan con la UE en materia comercial. De hecho, la votación del Parlamento Europeo del 21 de enero para cuestionar la legalidad del acuerdo entre la UE y Mercosur se debió principalmente a la preocupación por si este contiene mecanismos que restringen la capacidad de la UE para establecer sus propias políticas medioambientales y de salud del consumidor en el futuro.
En segundo lugar, puede haber áreas temáticas más allá del bienestar animal en las que la UE tenga dificultades para imponer sus estándares regulatorios a sus socios comerciales, de nuevo en todo el mundo y específicamente en América Latina. De hecho, hay algo en el bienestar animal que también se aplica a áreas políticas como el medio ambiente y los estándares laborales. El objetivo no son los estándares físicos de los productos terminados que los exportadores desean enviar a la UE. En cambio, son los procesos asociados a la producción de esos productos. Estos son mucho más difíciles de observar y medir, y esperar cambios regulatorios en los socios comerciales es altamente intrusivo. Por tanto, es probable que la UE encuentre bastante difícil proyectar sus estándares en esos ámbitos, como de hecho ha vuelto a ocurrir con los partidos del Mercosur en lo que respecta a la deforestación.
Francesco Duina es profesor Charles A. Dana de Sociología en Bates College (EE. UU.). Su investigación se centra en la relación entre la economía, la cultura y la política. Coeditó Standardizing the World: EU Trade Policy and the Road to Convergence, publicado por Oxford University Press.
Las opiniones expresadas en este blog son únicamente de la autora y no reflejan las opiniones de la Red EULAS.