Una última oportunidad para el Acuerdo Mercosur – Unión Europea

Las relaciones entre la Unión Europea (UE) y el Mercosur tienen ya muchas décadas, pero destacamos la firma del Acuerdo Marco en la década del noventa como el hito que habilitó unos años después el inició de las negociaciones técnicas entre los años 1999 y 2000 con el objetivo de suscribir un Acuerdo de Asociación. Las largas negociaciones atravesaron diferentes etapas, pero podríamos resumirlas en tres hitos donde se estuvo cerca de alcanzar un acuerdo.

En el año 2004 se estuvo muy cerca de cerrar las negociaciones, lo que no fue posible por el cambio de contexto regional impulsado por Brasil y Argentina ya con Lula y Néstor Kirchner en el poder, lo que ocurrió en paralelo al no del rea de Libre Comercio de las Américas (ALCA) y a la profundización de las relaciones comerciales con China. En esta época, las políticas seguidas por los gobiernos de los dos miembros del Mercosur tenían un evidente sesgo proteccionista, donde una apertura comercial de esta naturaleza no tenía cabida en las estrategias nacionales.

El año 2019 fue sin duda otro año clave para las largas negociaciones, con el cierre de las mismas anunciadas en Bruselas, que contó desde el Mercosur con el liderazgo del presidente Macri, que aprovechó la pérdida de liderazgo de Brasil por la crisis política interna que derivó en la destitución de Dilma Rousseff. Ese hito, que fue festejado ampliamente por el Mercosur, especialmente por el gobierno argentino, mostró desde el lado europeo mayor cautela, debido a que en 2020 se aprobó el Pacto Verde que cambiaría sustancialmente la política relacionada con el desarrollo sostenible en Europa. Pronto se conoció que la Comisión Europea no tenía posibilidad alguna de enviar el texto del acuerdo al Consejo de la UE y al Parlamento sino se agregaba un capítulo sobre desarrollo sostenible y en particular compromisos ambientales.

En paralelo a la aprobación del Pacto Verde, las prioridades de la UE, pero también del Mercosur y el mundo cambiaron abruptamente por la pandemia, lo que hizo imposible seguir adelante con las negociaciones. Además, en Brasil ya estaba Bolsonaro con su polémica visión sobre el cambio climático, las amenazas sobre abandonar el Acuerdo de París y su controvertida gestión de conservación del Amazonas.

Luego del traspié de 2019, donde no se llegó a iniciar el complejo proceso de incorporación, las negociaciones fueron relanzadas con más fuerza en el año 2023 y especialmente aceleradas en el 2024 luego de la llegada de Trump. Las negociaciones no solo incorporaron un nuevo capítulo de desarrollo sostenible, además de renegociar otros compromisos en diversos capítulos negociados en 2019 (incluso con cambios en el cronograma de liberación comercial, como es el caso del sector automotor). 

Más allá de las razones económicas y comerciales de fondo que existen a la hora de defender el acuerdo, el que según diversos estudios es beneficioso para las dos partes, sin duda que el contexto internacional marcado por la guerra en Ucrania y el regreso de Trump -en particular su posición sobre el libre comercio, los organismos internacionales y su compleja visión sobre Europa como el histórico aliado transatlántico -, empujaron a la UE a avanzar en el cierre de las negociaciones  por razones más geopolíticas que económicas.

Finalmente, en diciembre de 2024 se vuelven a cerrar las negociaciones, lo que se anunció en el marco de la Cumbre del Mercosur realizada en Montevideo, la que contó con la presencia de Ursula von der Leyen. Si bien este hito ya se había alcanzado en 2019, desde un primer momento el ambiente de las partes auguraba que en esta oportunidad sí se iniciaría el proceso de ratificación, lo que por cierto ocurrió en el año 2025 con una Comisión Europea que fue cumpliendo con los pasos necesarios para formalizar su plena aprobación por parte del Consejo de la UE en diciembre de 2025. 

La primera etapa estuvo en el proceso de traducción del texto a todos los idiomas oficiales de la UE, lo que llevó varios meses. En lo que refiere al proceso de incorporación del acuerdo desde el lado europeo desde el punto de vista jurídico, la Comisión Europea envió al Consejo de la UE y al Parlamento dos instrumentos jurídicos en paralelo, uno que debe ser aprobado por todos los miembros (el Acuerdo de Asociación UE-Mercosur, denominado EMPA) y otro acuerdo provisional (denominado ITA) que cubre sólo aquellas partes que son de competencia exclusiva de la Comisión Europea y que entrarán en vigor con la sola aprobación del Consejo de la UE y el Parlamento Europeo. Una vez que el EMPA entre en vigor el ITA expirará, aspecto que también ha generado polémica de darse el caso de que algún miembro de la UE no apruebe el EMPA.

Previo al envío del acuerdo, la Comisión Europea confeccionó sin consulta previa con el Mercosur una restrictiva salvaguardia agrícola, la que luego de modificarla (con menores tasas de aumento de las importaciones para que sea aplicada y con menores plazos para su activación) fue negociada y aprobada tanto por el Parlamento Europeo como por el Consejo de la UE. En paralelo, se aprobó un fondo agrícola de miles de millones de euros para apoyar a los agricultores europeos, se postergaron algunas exigencias normativas para el sector y la Comisión se comprometió a llevar controles muy exigentes en las importaciones desde el Mercosur.

Con la expectativa puesta en la firma del acuerdo el 20 de diciembre en la Cumbre del Mercosur de Foz de Iguazú en Brasil, los miembros del bloque no reclamaron la salvaguardia, lo que en los hechos suponía la reapertura de las negociaciones sin previa consulta. El interés del Mercosur por cerrar el acuerdo, principalmente de Lula, evitó una confrontación de último minuto apostando a que finalmente se aprobaría el acuerdo en el Consejo de la UE por mayorías calificadas, ya que se daba por descontado que seguiría el bloqueo de Francia, Polonia y Hungría.

Lamentablemente, a último minuto la Comisión Europea debe reconocer que no puede aprobar el acuerdo en el Consejo de la UE por la posición de Italia que en plena negociación del presupuesto europeo – entre otros temas que Meloni discute con la Comisión – decidió sorpresivamente acompañar a Francia, lo que le permite bloquear la aprobación (mayorías calificadas implican número de países y población).

Meloni se comunicó con Lula (también con Milei) y le pidió un mes más para cerrar las negociaciones en la UE. Tanto Ursula van der Leyen como António Costa enviaron una nota a Lula confirmando que el interés de firmar está intacto y que eso ocurriría en la primera parte de enero de 2026.

La noticia generó un duro golpe en el Mercosur y la desilusión estuvo muy presente en los discursos de los cancilleres y presidentes del bloque. Milei, volvió a presentar un duro diagnóstico sobre el Mercosur y sus negociaciones externas, defendiendo la flexibilización y los acuerdos bilaterales, debido al interés de avanzar en su acuerdo con Estados Unidos. Uruguay, si bien con menor énfasis y claridad, también comentó la necesidad de modernizar el Mercosur en su agenda externa, lo que es funcional con sus intereses en el Acuerdo Integral y Progresivo de Asociación Transpacífico (CPTPP).

En definitiva, en 2025 se alcanzó un avance que marcó un nuevo hito en la larga historia de las negociaciones, pero lamentablemente para las partes no fue necesario para la firma y posterior entrada en vigor. De acuerdo con lo expresado por las máximas autoridades de la Comisión Europea y del Consejo de la UE, queda aún una última oportunidad para concretar la firma, la que parece ser la última previa al quiebre definitivo de una relación que es muy importante para los dos bloques en el complejo contexto internacional. Ya no hay espacio para la negociación, es momento de mostrar liderazgo y voluntad política.

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Ignacio Bartesaghi:

Posdoctorado en Relaciones Internacionales por la Universidad de Valencia (España), doctorado en Relaciones Internacionales por la Universidad de La Plata (Argentina), Magíster en Integración y Comercio Internacional por la Universidad de Montevideo (Uruguay).  

Director del Instituto de Negocios Internacionales de la Universidad Católica del Uruguay (UCU) y profesor de alta dedicación en las áreas de integración y comercio internacional.  

Integra el Sistema Nacional de Investigadores de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) de Uruguay. 

Natalia De María:

Doctorado en Relaciones Internacionales por la Universidad Complutense de Madrid (España), Magíster en Relaciones Internacionales por la Universidad de la República - UDELAR (Uruguay), Licenciada en Negocios Internacionales e Integración por la Universidad Católica del Uruguay (UCU). 

Profesora investigadora de alta de dedicación en la UCU, en temas relacionados a integración económica y comercio internacional. Integra el Sistema Nacional de Investigadores de la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII) de Uruguay. 

Las opiniones expresadas en este blog son únicamente de la autora y no reflejan las opiniones de la Red EULAS.