¿Contienda ambiental en el Acuerdo de Asociación UE-Mercosur: desaparecida pero no olvidada?

El 17 de enero se alcanzó un hito histórico en las relaciones entre la UE y Sudamérica: la Presidenta de la Comisión Europea y los representantes de los cuatro Estados miembros fundadores del Mercosur firmaron finalmente el Acuerdo de Asociación UE-Mercosur, cuyas negociaciones se iniciaron en junio de 1999. Tras la firma del Acuerdo de Asociación UE-Mercosur, el pilar comercial del acuerdo entraría en vigor tan pronto como fuera aprobado por el Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales del Mercosur.

No obstante, aunque desde el punto de vista económico el acuerdo es mutuamente beneficioso, ya que las economías de ambos bloques son altamente complementarias, el pacto ha suscitado recientemente algunas controversias, especialmente en Europa. En los últimos años, las preocupaciones medioambientales se han planteado de forma constante en Europa como motivo para no avanzar hacia la firma del texto. Incluso la versión más reciente del texto (enmendada en 2024) —que contiene aún más disposiciones medioambientales en respuesta a las demandas de la UE— es criticada por no ir lo suficientemente lejos en esta materia. Dada la resonancia que este discurso tiene en la opinión pública europea, era muy probable que los debates resurgieran cuando el acuerdo fuera sometido a votación en el Parlamento Europeo. De hecho, pocos días después de la firma del acuerdo, se aprobó en el Parlamento Europeo una moción para enviar el acuerdo al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) con el fin de revisar su legalidad, un procedimiento que puede retrasar la ratificación del acuerdo hasta 2 años por el lado europeo.

Sin embargo, dado el largo marco temporal de las negociaciones, ¿cuándo y cómo comenzó la contestación ambiental europea y qué papel ha desempeñado en las conversaciones UE-Mercosur? Para comprender las dinámicas políticas y económicas y los actores que están detrás de estas respuestas, primero debemos adentrarnos rápidamente en la historia de las negociaciones UE-Mercosur hasta sus episodios más recientes.

Las negociaciones UE-Mercosur en dos tiempos: el primero (1999-2004) y el segundo intento (2010-2019)

Entre 1999 y 2004 se llevaron a cabo los primeros intentos de negociación entre la UE y el Mercosur. Desde la primera ronda de negociación, ambas partes ya estaban comprometidas con la sostenibilidad y el desarrollo sostenible como principios de las conversaciones. Sin embargo, a pesar de algunos debates sobre el compromiso con la sostenibilidad en el acuerdo, la UE y el Mercosur se centraron mayoritariamente en los temas comerciales tradicionales, como el comercio de bienes, servicios, propiedad intelectual y contratación pública. En octubre de 2004, las negociaciones se suspendieron, pero no debido a posturas controvertidas sobre disposiciones medioambientales —o sobre normas sanitarias y fitosanitarias—, sino más bien porque las ofertas comerciales fueron consideradas insuficientes por ambas partes.

Tras un paréntesis de seis años, las negociaciones se relanzaron en mayo de 2010. De nuevo, en ese momento, ambas partes reiteraron su compromiso con el desarrollo sostenible y con normas regulatorias sostenibles dentro de su futura asociación comercial. De hecho, ambas partes comenzaron entonces a negociar un capítulo de Comercio y Desarrollo Sostenible dentro del pilar comercial del acuerdo. No obstante, lo que finalmente bloqueó las negociaciones hasta 2016 fue la reticencia de ambas partes —especialmente del Mercosur— a acordar una oferta común más amplia que la presentada en septiembre de 2004.

El medio ambiente tampoco fue un punto de fricción cuando las negociaciones recuperaron impulso entre 2016 y 2019, culminando en el acuerdo de principio de 2019. De hecho, la UE estaba principalmente interesada en aprovechar la ideología de libre comercio que parecía prevalecer entre los jefes de Estado de los países miembros del Mercosur en aquel momento, incluida una propensión a abrirse a los intereses ofensivos europeos, como los relacionados con el comercio de bienes (especialmente los bienes manufacturados), el comercio de servicios, la protección de las indicaciones geográficas de la UE y la liberalización de la contratación pública. A pesar de las señales positivas, incluido el acuerdo de 2019, algo pareció cambiar a medida que el acuerdo ganaba tracción y, lo que es más importante, visibilidad.

2019: el acuerdo de principio y la Amazonia en llamas

2019 trajo consigo un renovado interés público y un mayor escrutinio del acuerdo. Las negociaciones habían ido ganando impulso discretamente desde alrededor de 2016, pero esta actividad entre bastidores culminó en la muy pública firma del acuerdo de principio en la reunión del G20 en Osaka en junio de 2019. Los líderes de los cuatro países fundadores del Mercosur estuvieron presentes para la firma, junto con los jefes de Estado de algunos Estados miembros clave de la UE (unos más contentos de estar allí que otros), y el entonces presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker. Ese fue, sin duda, el primer golpe simbólico en una guerra de narrativas que ha durado ya casi 7 años.

Siempre había existido cierto grado de oposición social al acuerdo en el lado de la UE desde los primeros intercambios para un acuerdo de asociación. A lo largo de los años, las quejas (y los demandantes) han tendido a ser los mismos: los bastiones agrícolas de la UE (principalmente Francia, Irlanda y Bélgica, a los que más tarde se unirían Estados miembros más recientes como Polonia y Rumanía) quejándose de la amenaza entrante a los medios de vida rurales. Estas preocupaciones aumentaban y disminuían a medida que las propias negociaciones cobraban impulso, solo para enfriarse de nuevo (y finalmente recibir ese empujón final, como se ha visto arriba).

Pero en 2019 algo cambió. Y gran parte de ello puede atribuirse al propio momento de la firma y a uno de los firmantes más visibles y divisivos en el escenario: Jair Bolsonaro, entonces presidente de Brasil. El nombre de Bolsonaro volvió a centrar la atención de Europa en Brasil de una manera que no ocurría desde hacía años (principalmente debido a la desaceleración económica y al apagón diplomático de los años posteriores a Lula). Pero ahora no eran economistas los que alababan el aparentemente interminable auge económico de Brasil, sino ambientalistas y expertos que denunciaban el aumento sin precedentes de la tala (legal o no) en la Amazonia brasileña (junto con la devastación infligida a otros biomas como el Cerrado).

Y luego llegaron los incendios amazónicos de 2019. Ya no se trataba solo de lo visible en los informes de expertos o en las imágenes de datos satelitales. Eran los devastadores incendios los que parecían dominar los informativos nocturnos de todo el mundo en aquel momento (con el pico de las quemas en agosto de 2019, apenas unos meses después de la firma). Y, por supuesto, eso no se vio ayudado por los mensajes procedentes de lo más alto. Bolsonaro y sus ministros minimizaron repetidamente la gravedad de los incendios, incurrieron en negacionismo climático y, para hacer aún más incierto el destino del AA, entablaron una guerra de palabras con el presidente francés Emmanuel Macron, intercambiando insultos personales y acusaciones de extralimitación e hipocresía.

La cuestión es que Macron era, desde el principio, uno de esos pocos descontentos en el momento de la firma. Una visión más cínica del asunto llevaría a concluir que Macron había encontrado ahora un nuevo rostro y un nuevo nombre que añadir a las quejas de larga data sobre el desprecio de la Comisión por el bienestar de los agricultores franceses. Ahora, el argumento también podría plantearse con mayor claridad que nunca: el acuerdo no solo era malo para los agricultores, sino también malo para el planeta. Eso colocó a los agricultores junto a los ambientalistas en la oposición al acuerdo (aunque estos grupos habían estado históricamente enfrentados por las acusaciones de “lavado verde” de las reformas de la Política Agrícola Común de la UE). También se plantearon otros argumentos por parte de responsables políticos y productores, como la baja calidad (y posible toxicidad) de la carne de vacuno brasileña, pero puede decirse que —al menos durante un tiempo— nada caló tanto como la retórica de la destrucción del planeta, personificada por el partidario del acuerdo Jair Bolsonaro.

Proteger a nuestros agricultores (pero quizá no a nuestros bosques)

Pero a medida que pasaron los años, quienes estaban en la cúspide parecieron alejarse del ángulo medioambiental (en particular con renovadas promesas de gestión ambiental bajo el gobierno de retorno de Lula) y, al final, el único argumento que estuvo a punto de descarrilar el acuerdo, el desacuerdo que ha sacudido la mesa de negociación desde el principio y que podía hacer o deshacer el acuerdo, fue: ¿cuánto perjudica esto a nuestros agricultores? Por supuesto, el argumento de la sostenibilidad aparecía de vez en cuando en protestas y marchas públicas de mediana escala en las capitales de los Estados miembros de la UE, condenando directa o indirectamente el acuerdo, a la luz de una percepción de hipocresía en el impulso de la Comisión por ecologizar el comercio y ampliar los mecanismos de Comercio y Desarrollo Sostenible (CDS) en los nuevos acuerdos.

Sin embargo, con el tiempo, el Pacto Verde de la UE y el CDS fueron superados por políticas estratégicas destinadas a devolver a la UE al juego geopolítico, afirmando su independencia y resiliencia a través del comercio. Con cuestiones como la soberanía alimentaria y la necesidad de asegurar materias primas críticas (ambos objetivos que podrían hacerse más viables con el AA) ocupando ahora un lugar central, el argumento de la sostenibilidad/desarrollo sostenible perdió tracción y quedó limitado a un puñado de declaraciones o informes de ONG transnacionales y de los Verdes en el Parlamento Europeo. Al final, la sostenibilidad abandonó el escenario y la lucha a observar fue el enfrentamiento entre los intereses geopolíticos y agrícolas, y Trump inclinó inevitablemente la balanza a favor de los primeros. No obstante, los agricultores no se quedaron con las manos vacías, ya que la Comisión intentó endulzar el acuerdo impulsando miles de millones de euros para reforzar su Política Agrícola Común y así convencer a los Estados miembros reticentes a respaldar el pacto —como fue el caso especialmente de Italia, cuyo voto fue el más decisivo para aprobar la firma del acuerdo en el Consejo de la UE. La Amazonia, sin embargo, quedó definitivamente fuera de los titulares.

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Victor Ferro es doctorando en Ciencias Políticas en el Instituto de Estudios Internacionales de Barcelona (IBEI) y la Universidad Pompeu Fabra (UPF). Tiene un máster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca, la Universidad de Estocolmo y la Universidad París 3-Sorbonne Nouvelle. También es asistente de investigación de la red EULAS. Autor de A Crescente Importância Das Questões Ambientais Nas Negociações UE-Mercosul: Do Consenso Abrangente À Divergência Incontornável (1995-2024) (In Holzhacker et. el. Brasil e a UE na governança ambiental global. Habitus Editora, 2025).

Emilio del Pupo tiene un doctorado en Cambio Político, Social y Regional por el Instituto de Ciencias de la Sostenibilidad de Helsinki (HELSUS) de la Universidad de Helsinki. Tiene un máster en Investigación sobre la Paz, la Mediación y los Conflictos por la Abo Akademi. Autor de Politicisation And Agricultural (Post-) Exceptionalism in EU-Mercosur Association Agreement (JCMS: Journal of Common Market Studies, 2025).

Las opiniones expresadas en este blog son únicamente de la autora y no reflejan las opiniones de la Red EULAS.