Portugal y América Latina en el siglo XXI: diplomacia, economía y cultura según las necesidades

Esta entrada de blog desarrolla los argumentos presentados en el capítulo del libro: Fonseca, C (2023) “Política exterior portuguesa hacia América Latina: un enfoque yo-yo”, en Gardini, Gian Luca (ed.), La redefinición de la presencia de la UE en América Latina. Berlín: Peter Lang. DOI: 10.3726/b21.282

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Si bien es común asumir que Portugal es un actor estratégico y un elemento de conexión entre Europa y Latinoamérica, ¿es realmente así? Tras su redemocratización en 1974, Portugal experimentó cambios pequeños pero estructurales en su política exterior al desplazar su eje central hacia Europa y unirse a las Comunidades Económicas Europeas (CEE) en 1986, sin renunciar, sin embargo, a su vocación atlántica.

Al mismo tiempo, y de forma progresiva, se ha producido, por un lado, un ajuste de algunas directrices de la acción exterior, en concreto en las relaciones con África, que comenzaron a desarrollarse en un marco diferente, y con el eje iberoamericano, donde las relaciones se han adaptado y ampliado ante las exigencias de la democratización. Por otro lado, también se produjeron algunas innovaciones, en particular en la diplomacia económica y cultural (con especial atención a la lengua portuguesa), una tendencia que en América Latina fue ganando terreno posteriormente, principalmente a través de Brasil. Este período también estuvo marcado por una relajación de las relaciones con Brasil, que se normalizaron tras la culminación del proceso de descolonización africana y la estabilización de las instituciones políticas portuguesas a finales de la década de 1970.

En el contexto latinoamericano, dado que Portugal estaba ampliamente comprometido con el proceso de adhesión a la CEE, la presencia de Brasil en la política exterior portuguesa se limitaba a la retórica oficial y al intento de visibilizar en la agenda europea las relaciones con Brasil, en particular, y con América Latina, en general. Asimismo, Portugal encontraba apoyo en España, pero también tenía dificultades para diferenciarse de su vecino, que se encontraba en la misma fase que Portugal en la definición de su identidad internacional, la integración en las Comunidades Europeas y la rentabilización de la relación con América Latina.

Las palabras y los hechos de la política exterior portuguesa

En cuanto a la política exterior portuguesa, el siglo XX cerró con las marcas de la diplomacia económica y la "opción brasileña", puesta en práctica por el gobierno del primer ministro António Guterres. Esta estrategia orientó el comercio y las inversiones portuguesas, preferentemente hacia Brasil, pero también a otros países de la región. Al entrar en el nuevo siglo, el segundo gobierno de Guterres (1999-2002) buscó conciliar la apertura de la economía brasileña con el crecimiento económico y la expansión de las empresas portuguesas, que se beneficiaron de la integración económica europea, que, sin embargo, comenzó a perder fuerza. Entre 2011 y 2015, en plena crisis económica, el gobierno de Pedro Passos Coelho tuvo la principal tarea de gestionar el rescate de la troika, y el viceprimer ministro, Paulo Portas, reactivó la diplomacia económica y definió a Brasil y las principales economías de América Latina como objetivos de la acción exterior de Portugal. Durante este período, la “opción brasileña” de Guterres pareció ser gradualmente sustituida y extendida a los mercados emergentes, incluidos los portugueses, como un instrumento al servicio de los intereses y necesidades económicas “para el prestigio internacional” del país.

En los años siguientes, el gobierno de Durao Barroso (2002-2004), así como el de José Sócrates (2005-2011), no otorgaron la misma importancia a la relación con Latinoamérica ni con Brasil, y, en cambio, invirtieron en la relación con España. Sin embargo, durante el gobierno de Sócrates, tras el estallido de la crisis económica, se produjo un tímido ejercicio de diplomacia económica. Sus programas de gobierno reiteraron los mismos objetivos que los de la política exterior portuguesa, incluyendo la necesidad de internacionalizar la economía portuguesa. No obstante, no hay ninguna referencia a una estrategia de acercamiento con Latinoamérica ni con Brasil en particular. Además, no solo España fue el destino de su primera visita oficial, sino que sus palabras destacaron las relaciones con el país vecino. La crisis económica y financiera mundial que siguió, sin embargo, exigió algunos ajustes, obligándose a centrarse en Latinoamérica, ya que, en el contexto de la crisis que azotaba a todos los países europeos, incluida España, esta relación experimentó su punto más bajo durante este período. Sin comprometer la relación con la UE, Portugal diversificó sus socios, en particular en la búsqueda de Brasil y América Latina, posteriormente afectados por las ondas de choque de la crisis.

Para el gobierno de António Costa (2015-2021), ni Latinoamérica ni Brasil fueron una prioridad. La política exterior portuguesa ha sido una extensión de la acción exterior europea, a lo que se sumó la centralidad de la promoción de la lengua portuguesa. El declive experimentado por las economías latinoamericanas desde 2015, las crisis políticas y sociales en América Latina, acentuadas por el surgimiento de líderes populistas de extrema derecha, han alejado a la región del radar de la política exterior portuguesa. La piedra angular de la política exterior portuguesa en la última década ha sido la promoción de la lengua portuguesa, el elemento diferenciador de Portugal en la Unión Europea.

Las relaciones entre Portugal y Brasil se han estancado. Naturalmente, los fundamentos históricos de la relación luso-brasileña prescinden, en cierta medida, de la acción política. Sin embargo, esta tendencia reduce las posibilidades de lograr resultados concretos y a largo plazo. En el año que conmemora el bicentenario de la independencia de Brasil, destaca la falta de armonía política entre ambas orillas del Atlántico.

Observaciones finales

El análisis nos permite concluir que es cuando la diplomacia económica emerge en la agenda de política exterior portuguesa que América Latina salta a la lista de prioridades. Sin embargo, no existe una estrategia portuguesa para la región. Su papel y lugar en la agenda portuguesa no son directos ni constantes, ni siempre tienen la misma intensidad.

Latinoamérica nunca ha sido la prioridad de la política exterior portuguesa, aunque en ocasiones esa sea la narrativa oficial. E incluso cuando figura en la agenda de la acción exterior portuguesa, carece de una estrategia rectora a medio o largo plazo. El lugar que ocupa Latinoamérica en la política exterior portuguesa se deriva de, y oscila entre, su dimensión atlántica, que considera a Latinoamérica como una extensión de las prioridades de política exterior de Portugal y su eje euroatlántico, y su dimensión europea, que obliga a Portugal a alinearse con la agenda de acción exterior de la Unión Europea. En los últimos años, esta doble orientación se ha mantenido como una tendencia constante. Estas fluctuaciones se deben no solo a factores ideológicos o partidistas, sino también a dinámicas coyunturales.

Hoy, como en el pasado, Latinoamérica ocupa un lugar marginal en la política exterior portuguesa. A lo largo del siglo XXI, la relación se ha caracterizado por momentos de oscilación, en los que Portugal se acerca y se aleja según sus intereses, las percepciones gubernamentales y las coyunturas internas y europeas.

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Carmen Fonseca es profesora adjunta del Departamento de Estudios Políticos (DEPo) de la Universidad NOVA de Lisboa e investigadora del Instituto Portugués de Relaciones Internacionales (IPRI-NOVA). Su trabajo académico se centra en las relaciones internacionales, con especial énfasis en la política exterior brasileña, las relaciones entre Portugal y Brasil, y las relaciones entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe (UE-ALC). Anteriormente fue profesora en el mismo departamento y participa activamente en debates públicos y académicos sobre la diplomacia lusófona.

Las opiniones expresadas en este blog son únicamente las del autor y no reflejan las opiniones de la Red EULAS.