Partidarios inesperados: asociaciones de la industria manufacturera brasileña y el acuerdo UE-Mercosur

Tras la tan esperada firma del acuerdo UE-Mercosur en enero de 2026, solo se necesitaron dos meses para que el Congreso brasileño lo ratificara. Además, el acuerdo obtuvo un amplio apoyo: el Senado incluso lo aprobó por unanimidad. ¿Por qué, a diferencia de Europa, prácticamente no existe oposición política al acuerdo en Brasil? Parte de la respuesta reside en cómo los perdedores distributivos esperados a ambos lados del Atlántico han divergido en su posicionamiento respecto al acuerdo.

La industria manufacturera brasileña: de la oposición al apoyo

Una pieza clave —aunque a menudo pasada por alto— de la historia de las negociaciones UE-Mercosur es el cambio de preferencias de las organizaciones que representan a la industria manufacturera brasileña: la Confederação Nacional da Indústria (CNI), la Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) y prácticamente todas las principales asociaciones sectoriales. Como representantes de los perdedores distributivos de un acuerdo, solían oponerse firmemente a él —de manera bastante similar a como los agricultores en Europa continúan haciéndolo hoy en día—. Por ejemplo, cuando ambas partes exploraban un relanzamiento de las negociaciones en 2010, la CNI envió una carta al Ministro de Relaciones Exteriores de Brasil solicitando su reconsideración, ya que esperaba amplios impactos negativos para la industria en caso de concretarse el acuerdo.

Sin embargo, hacia 2013–2014, en medio de una grave crisis industrial, la CNI comenzó a promover en documentos institucionales la negociación de acuerdos comerciales preferenciales (PTAs, del acrónimo en inglés) con la Unión Europea. Y cuando las negociaciones se reanudaron formalmente en 2016, publicó múltiples documentos en apoyo a un acuerdo. Mientras tanto, varias asociaciones sectoriales que previamente se oponían pasaron a apoyar —o al menos aceptar— el acuerdo. Esto alteró fundamentalmente la economía política del Mercosur, ya que desapareció la principal fuente de oposición. Tanto es así que, cuando la UE y el Mercosur anunciaron un “acuerdo en principio” en 2019, la CNI celebró la noticia, al igual que lo hizo cuando ambas partes finalmente lo firmaron en enero de 2026.¿Por qué y cómo ocurrió esto? Exploro esta pregunta en mi artículo más reciente en Review of International Political Economy.

Tres explicaciones en competencia

En el artículo, pongo a prueba tres explicaciones en competencia en forma de mecanismos causales: dos basadas en lógicas materiales y ascendentes (bottom-up) de agregación —el modelo sectorial y el mecanismo basado en empresas— y una alternativa descendente (top-down) que propongo. Se presentan en la Figura 1.

Figura 1. Mecanismos causales alternativos

La lógica del primero es sencilla: para desarrollar preferencias colectivas, las asociaciones empresariales agregan las preferencias de sus miembros —los sectores—. Estos, a su vez, prefieren la liberalización comercial o la protección según sus “intereses materiales” o, más precisamente, las implicancias distributivas esperadas de los cambios en la política comercial. Así, si una organización cúpula apoya un acuerdo que liberaliza el comercio de forma recíproca como el UE-Mercosur, debe ser porque la mayoría de sus sectores miembros espera obtener ganancias distributivas de dicho acuerdo.

Sin embargo, no encontré evidencia que respalde esta afirmación. De hecho, en 2013, cuando la CNI comenzaba a inclinarse hacia el apoyo, un estudio encargado por un think tank industrial reveló que una amplia mayoría de los sectores industriales brasileños —alrededor del 85%— se esperaba que perdieran en términos distributivos con un acuerdo con la UE. Junto con otras evidencias discutidas en el artículo, como la oposición de la mayoría de las asociaciones industriales sectoriales a una liberalización recíproca integral expresada en ese período, esto me llevó a descartar el mecanismo ascendente basado en sectores.

El segundo mecanismo comparte una lógica ascendente y la consideración exclusiva de incentivos distributivos como motor de las preferencias, pero se basa en la idea de que las empresas se ven afectadas de manera heterogénea por el comercio dentro de los sectores. Según el modelo basado en empresas, las corporaciones multinacionales (MNCs) se benefician de la liberalización comercial y la apoyan, mientras que lo contrario ocurre con las empresas más pequeñas orientadas al mercado interno. Y dado que las primeras tienen ventaja para organizar la acción colectiva, las asociaciones empresariales a las que pertenecen expresarán sus preferencias, en este caso a favor de un acuerdo con la UE.

No obstante, como muestro en el artículo, no hay suficiente evidencia para sostener que el cambio de preferencias respecto al acuerdo UE-Mercosur haya sido impulsado por las multinacionales industriales brasileñas emergentes. Si bien han crecido en número y cobertura sectorial en las últimas dos décadas, la mayoría sigue concentrada en solo tres sectores —y las dos asociaciones que representan a uno de ellos han estado entre las más reacias a apoyar el acuerdo—. Además, aunque la mayoría de las multinacionales fue más receptiva al cambio propuesto que la empresa industrial promedio, no hay evidencia de que hayan invertido esfuerzos en promoverlo. Por ejemplo, en el Foro de Empresas Transnacionales (FET), el grupo de la CNI creado para impulsar sus demandas de política, el tema nunca figuró siquiera en la agenda. En línea con esto, las demandas específicas de la CNI durante las negociaciones de 2016-2019 no reflejaron las posiciones esperadas de las multinacionales industriales brasileñas.

Como alternativa, desarrollo un nuevo mecanismo causal que, para contextos de crisis económica y alta incertidumbre, introduce la posibilidad de dinámicas descendentes de persuasión y presión social dentro de las organizaciones, en interacción con los incentivos materiales distributivos de sus miembros. Más específicamente, identifico dos actores que, mientras reciben y procesan insumos sobre las implicancias distributivas de un acuerdo provenientes de los sectores, difunden ideas económicas y políticas —en forma de marcos interpretativos, nuevas categorías para analizar la información y nueva información— para cambiar las preferencias: la estructura de la organización cúpula (directivos y staff permanente), liderada por “emprendedores de políticas” internos, y los funcionarios de comercio exterior que realizan “lobby inverso”.

Empíricamente, muestro cómo el staff de la CNI, con el respaldo de sus directivos, y funcionarios de la Secretaría de Comercio Exterior (SECEX), movilizaron ideas económicas y políticas para persuadir y presionar a sectores industriales reticentes sobre la necesidad de apoyar una apertura comercial gradual mediante un PTA con la UE como respuesta a un contexto de profunda crisis industrial y alta incertidumbre. Esto implicó enmarcar el PTA como solución, introducir nuevas categorías para destacar beneficios no distributivos, aportar nueva información sobre cómo reducir los costos distributivos sectoriales esperados —para lo cual previamente recolectaron insumos sectoriales— y limitar el rango de alternativas de política consideradas legítimas por la asociación.

Progresivamente, como resultado, algunas asociaciones sectoriales cambiaron su posición, mientras que otras consideraron que ya no había margen para oponerse abiertamente, sino solo para plantear demandas defensivas específicas dentro de un marco general de apoyo. En conjunto, esto llevó a una preferencia general a favor del acuerdo entre las asociaciones de la industria manufacturera brasileña, aunque combinada con posturas defensivas en aspectos como la duración de los cronogramas de liberalización y la rigurosidad de las reglas de origen.

Nuevas perspectivas e implicancias

Además de explicar un cambio relevante para las negociaciones UE-Mercosur, los hallazgos del artículo tienen implicancias más amplias. En primer lugar, el estudio de caso indica que, bajo ciertas condiciones, la formación de preferencias en política comercial dentro de asociaciones empresariales no puede explicarse únicamente por incentivos materiales distributivos, sino que debe analizarse en interacción con el papel de las ideas económicas y políticas.

En segundo lugar, el éxito del staff de la CNI y de los funcionarios de la SECEX muestra que, en determinados contextos, la formación de preferencias colectivas no sigue necesariamente una lógica lineal ascendente. En cambio, existe margen para dinámicas descendentes lideradas por emprendedores de políticas dentro de las organizaciones, así como para estrategias de lobby inverso impulsadas por funcionarios técnicos que interactúan frecuentemente con asociaciones empresariales.

En un plano más amplio, a medida que el mundo transita de un orden “neoliberal” a uno “geoeconómico” en comercio e inversión, es razonable afirmar que la incertidumbre —particularmente para las empresas— es elevada. En este contexto internacional, es posible que las dinámicas descendentes de persuasión y presión social se conviertan en la norma más que en la excepción en la formación de preferencias colectivas. Futuros estudios comparativos y de caso podrían profundizar en esta cuestión.

---

Dr. Nicolás Pose-Ferraro es Profesor Asistente en el Programa de Estudios Internacionales de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República y miembro del Sistema Nacional de Investigadores de Uruguay. Su trabajo ha sido publicado en revistas como Review of International Political Economy, Journal of Common Market Studies, CIDOB d’Afers Internacionals y Civitas, entre otras. Es autor de The Political Economy of Industry Organizations and Mercosur’s North-South Trade Negotiations. The Cases of Brazil and Argentina (2024, Palgrave Macmillan).

Las opiniones expresadas en este blog son únicamente de la autora y no reflejan las opiniones de la Red EULAS.