1 de 27: La política exterior de Alemania hacia América Latina

Desde 1999, América Latina y el Caribe y la Unión Europea (UE) mantienen un mecanismo de Asociación Estratégica Birregional: 27 países del lado europeo, 33 del hemisferio americano. Si bien todos los participantes se adhieren al principio westfaliano de la igualdad jurídica de los Estados, es claro que no todos tienen el mismo peso en la política mundial, ni en la toma de decisiones dentro de sus respectivas regiones para la definición las políticas hacia el otro lado del Atlántico.

La literatura académica ha abordado esas diferencias nacionales tanto en la dimensión de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) europea como en las relaciones específicas de países latinoamericanos hacia la UE. Estos enfoques transatlánticos (de un país hacia otra región) contribuyen a la comprensión de un fenómeno de gran complejidad y, sin embargo, no abundan los estudios de caso específicos.

El presente texto tiene como objetivo cubrir uno de esos vacíos: el de la política de Alemania hacia América Latina y el Caribe, la llamada Lateinamerikapolitik. La tesis central es que esta política es estructuralmente fragmentada, y que dicha fragmentación es inherente a la arquitectura institucional alemana, no un fallo coyuntural. Para demostrarlo, el texto propone un modelo de análisis tridimensional, examina los actores en cada plano y concluye con una reflexión sobre la dimensión europea de esta política.

Lateinamerikapolitik en el siglo XXI

La Lateinamerikapolitik puede entenderse como el segmento de la política exterior alemana dedicado a sus relaciones con los 33 países continentales e insulares de América Latina y el Caribe. No se trata de un bloque compacto de acciones exclusivas para la región por parte de actores igualmente exclusivos, sino de la suma de actores domésticos que, en el marco de su labor más amplia, tienen alguna tarea que atañe al subcontinente. Debido a esa característica organizacional, una misma institución puede ocuparse de América Latina como se ocupa de África; la Lateinamerikapolitik se compone y transforma, entonces, conforme evolucionan sus elementos constitutivos (personas y organizaciones) habilitadas para expresarse y actuar en nombre de la política exterior.

Pese a que el concepto no está formalmente definido por las autoridades alemanas, su estudio resulta pertinente para revelar el contenido de la "caja negra" de la política exterior: actores, intereses y dinámicas que operan de manera relativamente estable a lo largo del tiempo. Esa pertinencia se refuerza ante la constatación de que la región ha ocupado históricamente un lugar poco destacado en la agenda exterior alemana, percibida como periférica tanto política como económicamente. En perspectiva de un cuarto de siglo, puede afirmarse que el subcontinente ha perdido importancia relativa frente a otras prioridades de la agenda internacional alemana, y que las expectativas que existían a comienzos de siglo no se tradujeron en un vínculo más denso ni más estratégico.

Una propuesta de análisis tridimensional

Para analizar ese entramado de actores e intereses, se propone un modelo de inspiración geométrica que retoma la imagen de tableros de ajedrez superpuestos, asemejando un cubo. El punto de partida es la aproximación clásica del Análisis de Política Exterior (APE) basada en círculos concéntricos de actores domésticos: la jerarquía de esos círculos se mantiene al transponer cada nivel en un tablero o capa que se sobrepone al siguiente. En el plano superior se ubica el poder ejecutivo; en el nivel intermedio, otros actores estatales y agencias implementadoras; y en el plano inferior, los demás actores de la sociedad nacional. Lo que el modelo añade respecto a los enfoques clásicos de círculos concéntricos es precisamente la dimensión vertical: no solo importa quién actúa en cada plano, sino cómo interactúan los planos entre sí.

El modelo incorpora dos enfoques del APE que se complementan. El "comportamiento organizacional" describe cómo las decisiones se toman a través de rutinas institucionales que reducen la complejidad y hacen los resultados predecibles, subrayando la división del trabajo y las jerarquías dentro de cada organización. La "política burocrática", por su parte, centra su atención en las intenciones y recursos de los actores, y mapea los procesos mediante los cuales las burocracias adelantan sus intereses y negocian sus posturas. Aplicados a la Lateinamerikapolitik, el primero permite confirmar la estabilidad del sistema: en veinticinco años, los ministerios federales no han realizado grandes transformaciones en su política hacia el subcontinente y han sido consistentes en los sectores que les corresponden. El segundo, en cambio, ilumina las tensiones entre instituciones que buscan mantener y expandir sus responsabilidades y los canales (formales e informales) que desarrollan para influir en las decisiones de política exterior. Aplicados conjuntamente, ambos enfoques permiten trazar las dinámicas que culminan en la expresión concreta de la política hacia los países latinoamericanos.

La pertinencia de este modelo encuentra respaldo en la literatura sobre poder e interdependencia en política internacional, que advierte que quien se concentra en un solo tablero en un juego tridimensional pierde de vista las conexiones verticales, igualmente decisivas. Esa imagen captura con precisión la complejidad de la Lateinamerikapolitik, en la que múltiples actores operan simultáneamente en distintos niveles y sus interacciones entre planos son tan determinantes como las que tienen lugar dentro de cada uno.

El tablero superior: el gobierno

En el plano gubernamental se encuentran la Cancillería Federal y los ministerios de ramo que concentran la mayor influencia en la formulación e implementación de la Lateinamerikapolitik. Esta política se ha articulado en torno a cuatro áreas: la diplomacia y el diálogo político bilateral, regional y multilateral, a cargo del Ministerio Federal de Relaciones Exteriores (AA); la cooperación económica exterior (Außenwirtschaftspolitik), bajo la responsabilidad del Ministerio Federal de Economía; la cooperación al desarrollo (Entwicklungspolitik), encabezada por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ); y la cooperación científica y educativa (Außenwissenschaftspolitik), históricamente orientada por el Ministerio Federal de Educación e Investigación (BMBF). Con la formación del gabinete Merz en mayo de 2025, este último fue reorganizado en dos carteras: la educación pasó al Ministerio Federal de Educación, Familia, Personas Mayores, Mujeres y Juventud, y la investigación quedó a cargo del nuevo Ministerio Federal de Investigación, Tecnología y Espacio, modificación que introduce una complejidad adicional en la coordinación de la Außenwissenschaftspolitik hacia la región. El AA, por sus recursos de implementación en el exterior, suele estar implicado transversalmente en todos los sectores; la Cancillería Federal, por su parte, ejerce una función de coordinación de creciente involucramiento directo, operando como la autoridad ejecutiva de mayor jerarquía por encima de las demás burocracias.

La distribución de estas carteras entre los partidos que conforman las coaliciones de gobierno introduce tensiones que inciden directamente en la coherencia de la política hacia la región. Cada ministerio evalúa y actúa de forma relativamente autónoma conforme al Ressortprinzip (el principio constitucional de incumbencia), lo que se ha traducido históricamente en una fragmentación de la Lateinamerikapolitik. A esa lógica se añade el Kabinettsprinzip (el principio de gabinete), que establece que, en casos determinados, las decisiones se tomen de forma colegiada entre distintos ministros, introduciendo una segunda capa de negociación que puede tanto amortiguar como agudizar las tensiones entre las burocracias involucradas.

El análisis de las distintas coaliciones de gobierno a lo largo del siglo XXI muestra que la asignación partidista de las carteras de Exteriores, Desarrollo y Economía ha sido determinante para explicar los momentos de mayor o menor coherencia en la Lateinamerikapolitik. En lo que va de siglo, el gobierno alemán fue encabezado por cuatro cancilleres de dos partidos distintos, y en repetidas ocasiones el AA recayó en el socio minoritario de la coalición (situación que la literatura de APE asocia tanto con un mayor protagonismo del ministerio en la conducción de la política exterior como con un margen de acción más acotado mediante los mecanismos del contrato de coalición y el control de gabinete). Particularmente ilustrativo es el caso del BMZ: considerado en ocasiones un segundo ministerio de exteriores, dada la amplitud de su agenda, su titularidad recayó en el socio mayoritario durante cuatro legislaturas, confiriendo mayor estabilidad a la política de desarrollo hacia la región.

El tablero intermedio: otras instituciones públicas

En el plano intermedio se ubican los actores públicos que alimentan e implementan las decisiones del nivel gubernamental: el Bundestag con sus mecanismos de control legislativo, y un ecosistema de agencias implementadoras especializadas en los cuatro sectores de la política exterior. En un régimen parlamentario como el alemán, la relevancia de los partidos políticos, tanto en el gobierno como en la oposición, para formular la política exterior es mayor que en regímenes presidenciales: el Ejecutivo puede encontrar restricciones no solo de la oposición, sino de sus propios aliados de coalición mediante mecanismos de control parlamentario. Para la Lateinamerikapolitik del siglo XXI, no obstante, el Bundestag no ha desempeñado un papel determinante en el modelaje de la política hacia la región, y su influencia ha sido más reactiva que propositiva.

La promoción económica descansa en la red de embajadas y consulados, la agencia Germany Trade & Invest (GTAI) y las Cámaras Alemanas de Comercio en el Exterior (AHK). La cooperación al desarrollo se canaliza a través de la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ) para la cooperación técnica y del banco de desarrollo KfW y su mecanismo DEG para la cooperación financiera. La política cultural y científica se ejecuta mediante el Instituto Goethe (GI), el Servicio Alemán de Intercambio Académico (DAAD), la Fundación Alexander von Humboldt (AvH) y la Fundación Alemana para la Investigación Científica (DFG).

A estas instituciones se suman actores de naturaleza híbrida que muestran una característica distintiva del modelo alemán de política exterior: las fundaciones políticas vinculadas a los distintos partidos, cuyo trabajo en la región es financiado públicamente a través del BMZ. La Friedrich Ebert (FES), la Konrad Adenauer (KAS), la Heinrich Böll (HBS) y la Rosa Luxemburg (RLS), entre otras, mantienen un diálogo continuo con actores gubernamentales, sociales y académicos de América Latina, ampliando el alcance de la política exterior alemana más allá de los canales diplomáticos formales. Este rasgo enriquece la presencia alemana en la región, pero también multiplica los canales de influencia y, con ello, las posibles fricciones con las prioridades gubernamentales.

La multiplicidad de actores y sus propias lógicas burocráticas generan tensiones de coordinación que limitan la coherencia de la Lateinamerikapolitik. Para los países latinoamericanos, ello supone el reto adicional de identificar las contrapartes alemanas idóneas según sus propios objetivos: un mismo interés puede encontrar interlocutores muy distintos, no siempre alineados, y dependiendo del plano en que se busque el diálogo.

El tablero inferior: otros actores domésticos alemanes

En el plano inferior se agrupan los actores de la sociedad alemana que, sin pertenecer al aparato estatal, influyen en la orientación de la política exterior hacia la región. Los gremios empresariales cuentan con canales de acción consolidados hacia los ministerios del plano superior y las agencias del plano intermedio. Para la Lateinamerikapolitik existen tres organizaciones dedicadas específicamente a esta relación: el Lateinamerika Verein (LAV), fundado en 1916 como red de empresarios que fomenta las relaciones económicas con la región; la Lateinamerika-Initiative (LAI), creada en 1994 para representar los intereses del sector bancario y comercial con una sola voz ante las autoridades alemanas y latinoamericanas; y el Comité Latinoamérica de la Economía Alemana (LADW), auspiciado por la Federación de Industria Alemana (BDI) y constituido en 2015, que destaca no por el número de sus miembros sino por el peso económico de quienes lo integran. El objetivo compartido de estos grupos es la profundización del libre comercio, y su influencia en la agenda de la Lateinamerikapolitik ha crecido conforme la promoción económica gana centralidad en la labor de los ministerios.

Los sindicatos, encabezados por la Confederación Alemana de Sindicatos (DGB), ejercen influencia informal sobre el gobierno y formal a través de grupos de trabajo ministeriales, con un vínculo particular con la Fundación Friedrich Ebert, que tiene el mandato de promover los intereses de los trabajadores y representar el sindicalismo alemán en terceros países. Los partidos políticos, por su parte, operan simultáneamente en los tres planos: como gobierno en el tablero superior, como oposición parlamentaria en el intermedio, y como organizaciones de intereses en este plano inferior; su influencia se extiende además a través de su pertenencia a agrupaciones internacionales de partidos y de su vinculación con las fundaciones políticas. Prácticamente no hay decisión de política exterior alemana que no haya suscitado un debate de posiciones entre ellos, y la Lateinamerikapolitik no es una excepción.

Completan este plano los think-tanks, las organizaciones no gubernamentales y las iglesias. Entre los primeros destacan la Fundación Ciencia y Política (SWP), asesora del ejecutivo y el parlamento, y el Instituto Alemán para Estudios Globales y de Área (GIGA), asesor principalmente del AA; en menor medida, el Instituto Alemán de Desarrollo y Sostenibilidad (IDOS), orientado primordialmente hacia el BMZ. Su función consiste en identificar problemas tempranamente, mediar intereses, evaluar decisiones y tender puentes entre la política y la sociedad. Las ONG promotoras de derechos humanos y medio ambiente, así como las iglesias católica y protestante (muy activas en temas de conflictos, pobreza y derechos humanos, y con sus propias agencias de implementación en el tablero intermedio) proyectan su influencia sobre partidos, parlamento y gobierno. En conjunto, este plano ilustra la naturaleza democrática de la política exterior alemana: una pluralidad de actores que enriquece el debate, pero que al mismo tiempo complejiza la coordinación y puede introducir presiones contradictorias sobre quienes toman las decisiones.

Un vistazo a la siguiente dimensión: Alemania en la UE, la PESC hacia América Latina 

La participación de Alemania en la PESC hacia América Latina ha seguido una trayectoria reconocible en el siglo XXI. En una primera etapa, Berlín otorgó preeminencia al marco comunitario en la gestión de la relación birregional, cediendo mayor margen de acción a los restantes socios europeos. Posteriormente, y de manera más pronunciada a partir del inicio de la segunda década del siglo, Alemania reorientó su postura hacia una afirmación más activa de sus intereses nacionales dentro de la PESC. Esta tendencia coincidió con un proceso más amplio de renacionalización en la política europea hacia terceros, en el que la ruptura del consenso favorable al liderazgo comunitario abrió espacio para que los Estados miembros imprimiesen sus propios acentos. En ese contexto, Alemania promovió el acercamiento de la UE a la recién constituida Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), apostó por los acuerdos de libre comercio como eje articulador de las relaciones birregionales, y proyectó sus prioridades (comerciales, científicas y de cooperación) desde la plataforma comunitaria.

El debilitamiento del formato birregional, el avance del iliberalismo y la crisis del COVID-19 reforzaron las voces nacionales frente a la vía comunitaria durante el final de esa misma década. El factor más reciente y de mayor alcance ha sido el giro de la política exterior estadounidense desde 2025, que actuó como catalizador para la conclusión de dos acuerdos relevantes entre la Unión Europea y América Latina: el acuerdo con el Mercosur, tras más de dos décadas de negociación, y el acuerdo renovado con México, después de diez años de revisión. En ambos casos, Alemania ejerció un papel de impulsor central, argumentando que el nuevo contexto geopolítico hacía imprescindible diversificar y consolidar los vínculos comerciales y políticos europeos con la región.

Excurso: la Fundación EU-LAC

La Fundación Unión Europea-América Latina y el Caribe (EU-LAC) ilustra la dinámica alemana en el marco de la PESC: una posición que no siempre prevalece en la fase de formulación de políticas, pero que participa de forma destacada en su implementación. La Fundación surgió de la voluntad birregional de dotar al proceso de cumbres de una institucionalidad permanente, y su trayectoria refleja tanto los límites como los recursos de la influencia alemana. Pese a la reticencia inicial de Alemania (motivada por consideraciones económicas), la iniciativa avanzó hasta su anuncio formal en la Cumbre de Madrid de 2010. La elección de Hamburgo como sede, frente a Milán y París, no fue ajena a consideraciones históricas: la ciudad hanseática es desde hace siglos uno de los principales centros del comercio marítimo con América Latina, y Alemania respaldó su candidatura con particular empeño como forma de anclar institucionalmente el vínculo birregional en territorio alemán. La Fundación inició operaciones bajo la legislación alemana en 2011 y en 2019 logró convertirse en organización internacional. Se verifica una tendencia de la PESC: Alemania puede no encabezar la formulación, pero actúa decisivamente en la implementación.

Perspectiva

La Lateinamerikapolitik del siglo XXI obedece a la lógica doméstica alemana, no a la demanda del exterior. El modelo tridimensional propuesto aquí permite visibilizar lo que los enfoques centrados en un solo actor o nivel tienden a ocultar: que la política exterior alemana hacia América Latina no es el producto de una estrategia unificada, sino la suma de burocracias con mandatos propios, agendas partidistas, gremios con intereses sectoriales y hasta think-tanks con diagnósticos divergentes. Esa pluralidad es muestra del sistema democrático alemán, pero una fuente estructural de fragmentación. 

En perspectiva, América Latina y el Caribe enfrentan el reto de relacionarse con un interlocutor múltiple cuya coherencia no puede darse por supuesta. Para los países de la región, identificar las contrapartes adecuadas en cada uno de los tres planos es tan importante como comprender las prioridades declaradas desde Alemania. El momento actual, un mundo en reconfiguración, previsiblemente introducirá cambios en la Lateinamerikapolitik. La pregunta es cuál será la orientación y el alcance del cambio, y cómo se articulará o desprenderá de la PESC. Finalmente, queda por explorarse la recepción y la reacción del subcontinente allende el Atlántico. 

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Zirahuén Villamar es economista por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), máster en Estudios de Integración Europea por la Universidad Autónoma de Barcelona y doctor en Ciencia Política por la Universidad Libre de Berlín.

Ha sido docente en la Facultad de Economía e investigador en el Centro de Investigaciones Interdisciplinarias en Ciencias y Humanidades (CEIICH), ambos de la UNAM. Fue director de proyectos en la Fundación Friedrich Ebert (FES) en México, y diplomático en la Embajada de México en Alemania. Actualmente es investigador asociado en una institución en Berlín.

Las opiniones expresadas en este blog son únicamente de la autora y no reflejan las opiniones de la Red EULAS