Guardianes a nivel regional: cómo las organizaciones regionales europeas y latinoamericanas denuncian a quienes incumplen las normas internacionales
Cuando los tanques rusos entraron en Ucrania en febrero de 2022, la condena fue inmediata y global. Además de la Asamblea General de las Naciones Unidas, algunas de las voces más contundentes provinieron de organizaciones regionales. En Europa, la Unión Europea, el Consejo de Europa y —sorprendentemente, dado su limitado mandato técnico— la Organización Europea para la Investigación Nuclear (CERN) encabezaron la condena política de Moscú. Este no fue un fenómeno exclusivamente europeo: lejos del campo de batalla, la Organización de los Estados Americanos (OEA), la Comunidad del Caribe (CARICOM) y el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) también condenaron el ataque de Rusia contra normas fundamentales como la integridad territorial. Al hacerlo, estas instituciones regionales hicieron lo que venían haciendo durante dos décadas: señalaron a un infractor de normas y lo denunciaron públicamente.
La práctica de denunciar públicamente a quienes infringen las normas internacionales - conocida como “international shaming” o solo “shaming” - es una de las herramientas más antiguas de la política internacional. Cuesta poco, no requiere ejército y funciona con una lógica simple: a los Estados les importa su reputación, y la condena pública por parte de un grupo de pares impone un precio reputacional que puede resultar en costos económicos y financieros tangibles para los regímenes infractores. Las organizaciones internacionales son especialmente idóneas para denunciar públicamente a quienes infringen las normas, porque condenan colectivamente —en nombre de muchos gobiernos— y, por lo tanto, tienen más peso que la respuesta de cualquier país individual. Esto plantea dos preguntas: ¿qué organizaciones denuncian públicamente a quienes infringen las normas y por qué algunas alzan la voz mientras que otras guardan silencio?
Para explorarlas, recopilamos un conjunto de datos original de actos de denuncia pública por parte de dieciséis organizaciones regionales en Europa y América Latina entre 2000 y 2024. Contabilizamos únicamente las condenas inequívocas: declaraciones que nombraban al infractor y utilizaban términos como «condenar», «deplorar» o «denunciar», dejando de lado expresiones más suaves como «preocupación». El panorama que emerge es relevante por dos razones. Primero, la denuncia pública regional es mucho más común y antigua de lo que sugieren los titulares de 2022. Segundo, su distribución es desigual debido a la interacción entre la composición del tipo de régimen y el diseño institucional de las organizaciones regionales. Según los estándares globales, las organizaciones regionales de Europa y América Latina comparten una composición democrática generalizada; lo que distingue a las organizaciones regionales activas de las silenciosas es cómo esa densidad democrática interactúa con el diseño institucional, en particular con las reglas de toma de decisiones.
Una práctica con raíces profundas
Resulta tentador interpretar la avalancha de condenas tras la invasión de Ucrania en 2022 como el momento en que las organizaciones de derechos humanos descubrieron su voz. Sin embargo, los datos demuestran lo contrario. De los 581 casos de denuncia pública registrados entre 2000 y 2024, aproximadamente 146 ocurrieron antes de 2022. Esto apunta a una tendencia constante que osciló entre un par de condenas en los años más tranquilos y 17 en los más activos. Mucho antes de Ucrania, las organizaciones de derechos humanos europeas y latinoamericanas ya denunciaban abusos en Myanmar, Siria, Sudán, Venezuela, Irak, la República Democrática del Congo, Etiopía e Irán, entre otros. Esto es relevante para nuestra interpretación del presente. El aumento repentino de 2022 —241 casos de denuncia pública ese año, 137 en 2023— fue extraordinario, y Ucrania es, con diferencia, la situación más condenada en nuestros registros. Pero no surgió de la nada: fue la activación, a una escala sin precedentes, de una capacidad que estas organizaciones habían ejercido con menor intensidad durante veinte años. Esto pone de manifiesto algo importante: un hábito institucional arraigado de defender las normas internacionales, dispuesto a intensificarse cuando lo que está en juego se vuelve existencial.
Figura 1. Incidentes de international shaming por región, 2000-2024. Un nivel constante de condenas regionales precede al aumento drástico que sigue a la invasión rusa de Ucrania en 2022.
La norma que Moscú infringió ayuda a explicar la magnitud de la respuesta. La invasión fue un ataque frontal contra la integridad territorial, quizás la regla más fundamental del orden posterior a 1945 —y, a diferencia de normas liberales controvertidas como los derechos humanos, una que todo Estado reconoce formalmente—. Cuando una gran potencia quebranta una regla básica, las organizaciones que antes condenaban abusos aislados se encuentran de repente defendiendo la propia estructura del sistema.
Europa lidera, pero Latinoamérica no está ausente
Las dos regiones difieren notablemente en el volumen de casos de international shaming. Las organizaciones de investigación europeas representan la inmensa mayoría de estos casos en nuestros datos (aproximadamente el 96%). La Unión Europea es la principal responsable, con 442 condenas registradas, seguida a distancia por el Consejo de Europa con 68. Organismos más pequeños, como el Consejo Nórdico e incluso el CERN, también figuran en los registros, lo que demuestra que el impulso de condenar no se limita a los actores más grandes.
Figura 2. Total de episodios de shaming por organización, 2000-2024. La Unión Europea domina, pero la Organización de los Estados Americanos y la Comunidad del Caribe le dan a América Latina una presencia real, aunque menor.
La presencia de América Latina es mucho menor —tan solo 22 eventos en todo el período—, pero resulta reveladora. La OEA y la CARICOM lideran la lista, con la contribución también del SICA. Las organizaciones regionales latinoamericanas realizan dos funciones distintas. Dentro de su propia región, velan por el cumplimiento de las normas regionales: Venezuela es el país que más frecuentemente recibe críticas, lo que refleja la preocupación constante por su retroceso democrático. Más allá de la región, intervienen cuando la violación es lo suficientemente grave: el principal objetivo de las críticas latinoamericanas, según nuestros datos, es Rusia por la invasión de Ucrania, con once condenas. Que una violación de la integridad territorial en Europa del Este pueda impulsar a las organizaciones regionales latinoamericanas a actuar demuestra que algunas normas se entienden como universales y fundamentales para preservar el orden internacional basado en normas que los estados latinoamericanos ayudaron a crear.
¿Por qué las organizaciones regionales europeas y latinoamericanas usan el “shaming”?
El punto de partida es político. Según los estándares globales, las organizaciones regionales de Europa y América Latina son, en general, democráticas, y ese carácter democrático compartido es lo que las impulsa a defender las normas internacionales. Los gobiernos democráticos son más sensibles a las audiencias nacionales e internacionales y tienden a considerar el silencio ante una violación clara como una señal de falta de respeto a las normas que dicen defender. Además, desde el principio, están más comprometidos con los derechos humanos y el estado de derecho, cuyas violaciones provocan condenas. Cuando los gobiernos democráticos son miembros de una organización, sus preferencias se agrupan en lo que se denomina su "densidad democrática": el peso combinado de sus miembros democráticos. En el universo más amplio de las organizaciones internacionales, una mayor densidad democrática es un fuerte indicador de si un organismo señalará con el dedo. Pero dentro de Europa y América Latina —donde la densidad democrática tiende a ser alta— esa disposición compartida no puede, por sí sola, explicar por qué la UE, el Consejo de Europa, la OEA y CARICOM condenan profusamente mientras que otros organismos igualmente democráticos guardan silencio. La respuesta reside en cómo las preferencias democráticas se encuentran con el diseño institucional.
La característica de diseño fundamental es la puesta en común de derechos: el grado en que los miembros renuncian a su veto nacional. Cuando las decisiones requieren unanimidad o consenso, la puesta en común es baja, cada miembro ostenta efectivamente un veto y la condena exige un acuerdo democrático casi unánime. El caso del Mercosur es ilustrativo. Tras la invasión rusa de 2022, el bloque negoció una declaración de condena a Rusia bajo la presidencia de Paraguay, pero Brasil —miembro de los BRICS con profundos lazos comerciales agrícolas con Moscú— se negó a respaldarla. La declaración quedó en suspenso y el Mercosur registra cero condenas en nuestros datos (Figura 2). Cuando los miembros ponen en común su soberanía y deciden por mayoría, la situación cambia. Una coalición democrática decidida puede lograr una condena a pesar de las objeciones de los Estados recalcitrantes que se resisten a la censura debido a sus afinidades geopolíticas o su dependencia material del infractor. Así es como la OEA —cuya membresía es más diversa que la de los clubes democráticos europeos— ha avergonzado repetidamente al gobierno de Venezuela por violar las normas democráticas, emitiendo condenas con respaldo mayoritario a pesar de la resistencia de Caracas y sus aliados. La lección es que la presión social no surge únicamente de la densidad democrática, sino de su interacción con el diseño institucional de las organizaciones internacionales.
El camino por delante
Si se analiza a lo largo de un cuarto de siglo, en lugar de un solo año, la evidencia demuestra que las organizaciones regionales europeas y latinoamericanas han defendido las normas internacionales, condenando abusos mucho antes del caso de Ucrania y movilizando su poder con inusual firmeza cuando la integridad territorial fue atacada directamente. Su capacidad para generar controversia radica en el carácter democrático de sus miembros y en las normas que rigen su actuación. A medida que aumenta la presión sobre el orden basado en normas, surge la pregunta de si las organizaciones regionales europeas y latinoamericanas seguirán defendiendo de forma consecuente las normas internacionales fundamentales ante las crecientes violaciones cometidas no solo por potencias autocráticas, sino también por potencias democráticas.
Giovanni Agostinis es profesor del departamento de Ciencias Políticas y Sociales de la Università di Bologna (UNIBO). Obtuvo un doctorado en Ciencias Políticas por Sciences Po París y la Escuela de Estudios Avanzados IMT (doble título). Cuenta con una maestría en Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Oxford. Entre 2017 y 2022, Giovanni fue profesor adjunto en el Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile. Ha sido becario de investigación en el Instituto Alemán de Estudios Globales y Regionales (GIGA) y en el Instituto de Políticas y Bienes Públicos del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC).
Las opiniones expresadas en este blog son exclusivamente del autor y no reflejan los puntos de vista de la Red EULAS
Comentarios