Apoiadores improváveis: associações da indústria manufatureira brasileira e o acordo UE-Mercosul

Após a tão aguardada assinatura do acordo UE-Mercosul em janeiro de 2026, foram necessários apenas dois meses para que o Congresso brasileiro o ratificasse. Além disso, o acordo obteve amplo apoio — o Senado chegou a aprová-lo por unanimidade. Por que, ao contrário da Europa, praticamente não há oposição política ao acordo no Brasil? Parte da resposta reside em como os perdedores distributivos esperados em ambos os lados do Atlântico divergiram em seu posicionamento em relação ao acordo.

A indústria manufatureira brasileira: da oposição ao apoio

Uma peça fundamental — embora frequentemente negligenciada — da história das negociações UE-Mercosul é a mudança de preferências das organizações que representam a indústria manufatureira brasileira: a Confederação Nacional da Indústria (CNI), a Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (FIESP) e praticamente todas as principais associações setoriais. Como representantes dos perdedores distributivos de um acordo, costumavam se opor firmemente a ele — de forma bastante semelhante ao que os agricultores na Europa ainda fazem hoje. Por exemplo, quando ambas as partes exploravam um relançamento das negociações em 2010, a CNI enviou uma carta ao Ministro das Relações Exteriores do Brasil solicitando sua reconsideração, pois esperava amplos impactos negativos para a indústria caso o acordo fosse concretizado.

No entanto, entre 2013 e 2014, em meio a uma grave crise industrial, a CNI passou a defender em documentos institucionais a negociação de acordos comerciais preferenciais (PTAs, da sigla em inglês) com a União Europeia. E, quando as negociações foram formalmente retomadas em 2016, publicou diversos documentos apoiando o acordo. Enquanto isso, várias associações setoriais que anteriormente se opunham passaram a apoiar — ou ao menos aceitar — o acordo. Isso alterou profundamente a economia política do Mercosul, já que a principal fonte de oposição desapareceu. Tanto que, quando a UE e o Mercosul anunciaram um “acordo em princípio” em 2019, a CNI celebrou a notícia, assim como fez quando ambas as partes finalmente o assinaram em janeiro de 2026. Por que e como isso aconteceu? Exploro essa questão em meu artigo mais recente na Review of International Political Economy.

Três explicações concorrentes

No artigo, testo três explicações concorrentes na forma de mecanismos causais: duas baseadas em lógicas materiais e ascendentes (bottom-up) de agregação — o modelo setorial e o mecanismo baseado em firmas — e uma alternativa descendente (top-down) que proponho. Elas são apresentadas na Figura 1.

Figura 1. Mecanismos causais alternativos

A lógica da primeira é simples: para desenvolver preferências coletivas, as associações empresariais agregam as preferências de seus membros — os setores. Estes, por sua vez, preferem liberalização comercial ou proteção de acordo com seus “interesses materiais” ou, mais precisamente, as implicações distributivas esperadas das mudanças na política comercial. Assim, se uma organização de cúpula apoia um acordo que liberaliza o comércio de forma recíproca como o UE-Mercosul, isso deve ocorrer porque a maioria de seus setores membros espera obter ganhos distributivos com esse acordo.

No entanto, não encontrei evidências que sustentem essa afirmação. De fato, em 2013, quando a CNI começava a se mover em direção ao apoio, um estudo encomendado por um think tank industrial revelou que uma ampla maioria dos setores industriais brasileiros — cerca de 85% — deveria perder em termos distributivos com um acordo com a UE. Combinado com outras evidências discutidas no artigo, como a oposição da maioria das associações industriais setoriais a uma liberalização recíproca abrangente naquele período, isso me levou a descartar o mecanismo ascendente baseado em setores.

O segundo mecanismo compartilha uma lógica ascendente e a consideração exclusiva dos incentivos distributivos como motor das preferências, mas se baseia na ideia de que as firmas são afetadas de forma heterogênea pelo comércio dentro dos setores. Segundo o modelo baseado em firmas, as corporações multinacionais (MNCs) se beneficiam da liberalização comercial e a apoiam, enquanto o oposto ocorre com as empresas menores voltadas ao mercado doméstico. E, como as primeiras têm vantagem na organização da ação coletiva, as associações empresariais às quais pertencem tenderão a expressar suas preferências — neste caso, a favor de um acordo com a UE.

No entanto, como mostro no artigo, não há evidências suficientes para afirmar que a mudança de preferências em relação ao acordo UE-Mercosul tenha sido impulsionada pelas multinacionais industriais brasileiras emergentes. Embora tenham crescido em número e cobertura setorial nas últimas duas décadas, a maioria permanece concentrada em apenas três setores — e as duas associações que representam um deles estiveram entre as mais relutantes em apoiar o acordo. Além disso, embora a maioria das multinacionais tenha sido mais receptiva à mudança proposta do que a firma industrial média, não há evidências de que tenham investido esforços para promovê-la. Por exemplo, no Fórum de Empresas Transnacionais (FET), o grupo da CNI criado para defender suas demandas de política, o tema nunca chegou sequer a constar na agenda. Em linha com isso, as demandas específicas da CNI durante as negociações de 2016–2019 não refletiram as posições esperadas das multinacionais industriais brasileiras.

Como alternativa, desenvolvo um novo mecanismo causal que, em contextos de crise econômica e alta incerteza, introduz a possibilidade de dinâmicas descendentes de persuasão e pressão social dentro das organizações, em interação com os incentivos materiais distributivos enfrentados por seus membros. Mais especificamente, identifico dois atores que, ao mesmo tempo em que recebem e processam insumos sobre as implicações distributivas de um acordo provenientes dos setores, difundem ideias econômicas e políticas — na forma de enquadramentos (frames), novas categorias para analisar informações e novos dados — para alterar preferências: a estrutura da organização de cúpula (diretores e equipe permanente), liderada por “empreendedores de políticas” internos, e funcionários de comércio exterior que realizam “lobby reverso”.

Empiricamente, mostro como a equipe técnica da CNI, com o respaldo de seus diretores, e funcionários da Secretaria de Comércio Exterior (SECEX), mobilizaram ideias econômicas e políticas para persuadir e pressionar setores industriais reticentes quanto à necessidade de apoiar uma abertura comercial gradual por meio de um PTA com a UE, como resposta a um contexto de profunda crise industrial e altos níveis de incerteza. Isso envolveu enquadrar o PTA como uma solução para o contexto, introduzir novas categorias para destacar ganhos não distributivos, fornecer novas informações sobre como reduzir os custos distributivos esperados para os setores — para o que inicialmente coletaram insumos setoriais — e limitar o leque de alternativas de política consideradas legítimas pela associação.

Progressivamente, como resultado, algumas associações industriais setoriais mudaram sua posição em relação ao acordo, enquanto outras passaram a considerar que não havia mais espaço para uma oposição aberta, restando apenas a apresentação de demandas defensivas específicas dentro de um quadro geral de apoio. No conjunto, isso levou a uma preferência geral pelo acordo entre as associações que representam a indústria manufatureira brasileira, ainda que combinada com posições defensivas específicas em temas como a duração dos cronogramas de liberalização e a rigidez das regras de origem.

Novos insights e implicações

Além de explicar uma mudança relevante para as negociações UE-Mercosul, os achados do artigo têm implicações mais amplas. Em primeiro lugar, o estudo de caso indica que, sob certas condições, a formação de preferências em política comercial dentro de associações empresariais não pode ser explicada apenas pelos incentivos materiais distributivos enfrentados por seus membros; é necessário considerar sua interação com o papel das ideias econômicas e políticas.

Em segundo lugar, o sucesso da equipe da CNI e dos funcionários da SECEX mostra que, em determinados contextos, o desenvolvimento de preferências coletivas pode não seguir uma lógica linear ascendente de agregação. Em vez disso, há espaço para dinâmicas descendentes lideradas por empreendedores de políticas internos, bem como para estratégias de lobby reverso implementadas por funcionários técnicos do governo que interagem frequentemente com associações empresariais.

De forma mais ampla, à medida que o mundo transita de uma ordem “neoliberal” para uma ordem “geoeconômica” em comércio e investimento, é razoável afirmar que a incerteza — particularmente para as empresas — é elevada. Nesse ambiente internacional, é possível que as dinâmicas descendentes de persuasão e pressão social se tornem a norma, em vez da exceção, na formação de preferências coletivas. Trabalhos futuros, comparativos e de estudo de caso, podem aprofundar essa agenda.

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O Dr. Nicolás Pose-Ferraro é Professor Assistente no Programa de Estudos Internacionais da Faculdade de Ciências Sociais da Universidade da República e membro do Sistema Nacional de Pesquisadores do Uruguai. Seu trabalho foi publicado em revistas como Review of International Political Economy, Journal of Common Market Studies, CIDOB d’Afers Internacionals e Civitas, entre outras. É autor de The Political Economy of Industry Organizations and Mercosur’s North-South Trade Negotiations. The Cases of Brazil and Argentina (2024, Palgrave Macmillan).

As opiniões expressas neste blog são exclusivamente do autor e não refletem as opiniões da Rede EULAS.