A América do Sul pode influenciar a direção do direito da UE? O caso do acordo UE-Mercosul e o bem-estar animal
- Francesco Duina
- há 1 dia
- 6 min de leitura
Este post baseia-se numa publicação recente de Duina no blogue JCSM – Ideas on Europe, intitulada «Sempre um exportador de normas? O caso da política de bem-estar animal e do comércio» (dezembro de 2025). Leia o artigo completo aqui.
Após mais de 25 anos de negociações, a UE e o Mercosul chegaram a um acordo final sobre seu acordo comercial. O último obstáculo foi colocado por Áustria, França, Hungria, Irlanda e Polônia, que continuavam sua oposição ao que percebiam como uma concorrência agrícola desleal da América Latina. Eles precisavam de uma Itália ambivalente para se juntar a eles em sua posição. Quando a Itália afirmou seu apoio ao acordo no início de janeiro em resposta ao anúncio da Comissão Europeia de que os agricultores teriam acesso antecipado a €45 bilhões do próximo orçamento para 2028-2034 e teriam mecanismos de salvaguarda relacionados às flutuações de preços, o último obstáculo foi superado. A votação inesperada que se seguiu no Parlamento Europeu, em 21 de janeiro, para remeter o acordo ao Tribunal de Justiça Europeu para confirmação da sua legalidade, foi certamente uma surpresa, mas isso provavelmente resultará num atraso (de vários meses a talvez dois anos) na ratificação, em vez de alterações substanciais.
Muito será escrito sobre quem – entre indústrias e países – ganhará ou perderá em termos comerciais com os arranjos finais. Mas o acordo terá consequências por razões além do comércio. Entre eles está o que ela pode nos dizer sobre a capacidade da UE de definir suas próprias leis e depois projetar seus arcabouços regulatórios sobre seus parceiros comerciais – na América Latina e em outras partes do mundo.
Por décadas, na verdade, a UE foi descrita como estabelecendo suas próprias leis com pouca influência de terceiros e depois exportando-as com notável sucesso. Observadores descreveram como a UE fez isso indiretamente por meio do Efeito Bruxelas, pelo qual países e blocos comerciais em outras partes do mundo adotam preventivamente padrões internos da UE para facilitar o comércio com a UE. E como fez isso diretamente, impondo seus próprios padrões por meio de acordos comerciais. Muitos veem essa projeção regulatória como talvez a forma mais importante de poder internacional da UE.
A possibilidade de que a própria UE possa importar padrões de outros países ou blocos tem sido pouco considerada. Em vez disso, a atenção tem consistentemente voltado para a produção contínua de regulamentos internos da UE que, uma vez em vigor, tiveram efeitos externos significativos. A propensão constante da UE para regular sustentou esse interesse: seus diversos esforços para desacelerar ou até mesmo reverter sua produção regulatória vieram e desapareceram, com pouco impacto no quadro geral. Somente entre 2019 e 2024, por exemplo, a UE aprovou 13.000 atos jurídicos. A UE, por sua vez, tem apreciado os benefícios associados a ser o 'pioneiro' em novas áreas como, por exemplo, mercados digitais e política ambiental: sabe que aqueles que regulam primeiro definem os termos e que os que seguem devem ao menos considerá-los, especialmente se o pioneiro desfruta de um enorme mercado interno. Essas dinâmicas transformaram a UE em um gigante regulatório comprometido com seus padrões internos e historicamente ansioso para que outros países e blocos os adotassem.
Mas, como mostro em meu artigo recente no Journal of Common Market Studies, as negociações UE-Mercosul levaram a uma reviravolta muito incomum em pelo menos uma área: o bem-estar animal. Discuto abaixo essa reviravolta dos acontecimentos e suas implicações além do bem-estar animal.
Bem-Estar Animal e o Acordo UE-Mercosul
No final de 2023, a UE – amplamente vista como já possuindo um marco regulatório amplo no que diz respeito ao bem-estar animal – estava prestes a anunciar quatro propostas muito aguardadas sobre transporte, abate, rotulagem e hospedagem de animais. A Comissão determinou que seus marcos existentes, desenvolvidos nos últimos 25 anos, precisavam de modernização. Igualmente importantes, pesquisas importantes, a Iniciativa Europeia de Cidadãos 'Acabar com a Jaula da Idade', apoiada por 170 organizações não governamentais e quase 1,5 milhão de cidadãos em toda a UE, além de vários protestos, campanhas eleitorais e outras iniciativas da sociedade civil, pressionaram a UE. De forma mais ampla, as medidas foram consistentes com seu esforço mais amplo para 'verdear' o comércio agrícola.
Crucialmente, e não surpreendentemente, as quatro propostas viriam com expectativas de 'condicionalidade': a exigência de que os parceiros comerciais que exportam produtos para a UE cumpram, no tratamento dos animais, os padrões estabelecidos nessas leis. Um anúncio da Comissão sobre as propostas era esperado até o final de dezembro de 2023. Mas, a partir do verão daquele ano, o ritmo desacelerou. Então, em seu discurso sobre o Estado da União em setembro, a presidente da Comissão, Ursula von der Leyen, sinalizou que algo poderia dar errado: não havia menção ao bem-estar animal em sua lista de prioridades. No final de 2023, a Comissão finalmente apresentou uma proposta apenas sobre transporte. A reviravolta surpresa causou grande consternação. A mídia divulgou isso, e ONGs e outras partes interessadas manifestaram suas objeções (com, por exemplo, o Eurogrupo para Animais colocando cartazes no metrô de Bruxelas) que continuaram até o final de 2024.
O que pode explicar essa reviravolta inesperada? Vários fatores certamente influenciaram. Esses protestos incluíram os protestos de agricultores poderosos contra mais regulações agrícolas e a concorrência internacional desleal, um interesse reduzido no Pacto Verde da Comissão em um momento em que partidos populistas conservadores pareciam prestes a se sair bem nas eleições nacionais e da UE, e preocupações com a segurança alimentar impulsionadas pela guerra na Ucrânia.
Mas a ratificação iminente do acordo comercial UE-Mercosul (que levou mais de vinte anos em preparação) também desempenhou um papel (em estágio tardio). Em particular, os funcionários da Comissão temiam – com ou sem justificação – que as cláusulas de condicionalidade das propostas para exportadores para a UE pudessem prejudicar os países sul-americanos, dado seus padrões mais baixos. Essas preocupações levaram esses funcionários a concluir que apenas uma das quatro propostas poderia ser concretizada. O acordo comercial UE-Mercosul tornou-se, assim, o 'prego no caixão ' para o progresso do bem-estar animal na UE.
O que é crucial enfatizar aqui é que isso significou não apenas um desvio da política interna da UE, mas, na prática, uma disposição para aceitar que os padrões mais baixos dos parceiros comerciais devem ser a causa desse descarrilamento. Em outras palavras, em vez de um ‘rule giver’', a UE se tornou, essencialmente, um 'rule taker’. Portanto, deve-se prestar atenção especial a como, exatamente, os funcionários da Comissão chegaram à sua posição.
Minha análise destaca a confluência de três dinâmicas. As primeiras foram institucionais: competição entre três diretorias-gerais, com a Direção-Geral de Comércio prevalecendo em sua tentativa de concluir o acordo sobre as preferências do Diretor-Geral de Saúde (que apoiava as propostas) e do Diretor-Geral da AGRI (que exigia que, caso as propostas fossem prosseguidas, a condicionalidade deveria ser imposta). O segundo conjunto de dinâmicas era temporário: o bem-estar animal passou a ser visto como a 'gota d'água' em termos das exigências da UE sobre o Mercosul, especialmente porque a UE, poucos meses antes, havia frustrado muito os países do Mercosul com demandas extensas de desmatamento. A terceira foi simbólica: a Comissão havia feito compromissos públicos cada vez mais vocais para concluir vários grandes acordos comerciais em um futuro muito próximo.
Assim, a UE passou a favorecer o comércio em detrimento da projeção regulatória na área de bem-estar animal – permitindo, de fato, que estruturas regulatórias externas influenciassem suas próprias influências. Essa reviravolta convida a duas reflexões mais amplas além do bem-estar animal, ambos relevantes para a América Latina.
Duas Lições Gerais
A primeira lição diz respeito à regulação e ao comércio. Simplificando, a UE pode não estar mais fundamentalmente preocupada com a projeção de poder regulatório. Sabemos que a Comissão já afirmou, em parte devido à sua nova direção de Autonomia Estratégica Aberta (Open Strategic Autonomy), a importância das prioridades geopolíticas enquanto busca oportunidades comerciais ao redor do mundo, incluindo a América Latina. O poder regulatório pode se tornar vítima dessa nova abordagem. Isso abrirá possibilidades para que seus parceiros comerciais exerçam mais influência sobre suas trajetórias regulatórias – e as da UE – à medida que se envolvem com a UE em relação ao comércio. De fato, a votação do Parlamento Europeu em 21 de janeiro para questionar a legalidade do acordo UE-Mercosul foi motivada principalmente por preocupações sobre se ele contém mecanismos que restringem a capacidade da UE de definir suas próprias políticas ambientais e de saúde do consumidor no futuro.
Segundo, podem existir áreas além do bem-estar animal onde a UE terá dificuldades para impor seus padrões regulatórios a seus parceiros comerciais, novamente em todo o mundo e especificamente na América Latina. Na verdade, há algo sobre o bem-estar animal que também se aplica a áreas de políticas como meio ambiente e padrões trabalhistas. O alvo não são os padrões físicos dos produtos acabados que os exportadores desejam enviar para a UE. Em vez disso, são os processos associados à produção desses produtos. Essas são muito mais difíceis de observar e medir, e esperar mudanças regulatórias nos parceiros comerciais é altamente invasivo. Portanto, a UE provavelmente terá bastante dificuldade em projetar seus padrões nessas áreas – como de fato já constatou novamente com os partidos do Mercosul quando se trata de desmatamento.
Francesco Duina é Professor Charles A. Dana de Sociologia no Bates College (EUA). Sua pesquisa foca na relação entre economia, cultura e política. Co-editou Standardizing the World: EU Trade Policy and the Road to Convergence, publicado pela Oxford University Press.
As opiniões expressas neste blog são exclusivamente do autor e não refletem as opiniões da Rede EULAS.
Comentários