Uma última oportunidade para o acordo Mercosul – União Europeia

As relações entre a União Europeia (UE) e o Mercosul já têm muitas décadas, mas destaca-se a assinatura do Acordo-Quadro na década de 1990 como o marco que possibilitou, alguns anos depois, o início das negociações técnicas entre 1999 e 2000 com o objetivo de subscrever um Acordo de Associação. As longas negociações atravessaram diferentes etapas, mas podem ser resumidas em três momentos-chave nos quais se esteve perto de alcançar um acordo.

Em 2004 esteve-se muito próximo de concluir as negociações, o que não foi possível devido à mudança do contexto regional impulsionada pelo Brasil e pela Argentina, já com Lula e Néstor Kirchner no poder, o que ocorreu em paralelo ao “não” à Área de Livre Comércio das Américas (ALCA) e ao aprofundamento das relações comerciais com a China. Nessa época, as políticas seguidas pelos governos dos dois membros do Mercosul tinham um evidente viés protecionista, no qual uma abertura comercial dessa natureza não encontrava espaço nas estratégias nacionais.

O ano de 2019 foi, sem dúvida, outro momento-chave nas longas negociações, com o anúncio do encerramento das mesmas em Bruxelas, que contou, pelo lado do Mercosul, com a liderança do presidente Macri, que aproveitou a perda de protagonismo do Brasil devido à crise política interna que resultou na destituição de Dilma Rousseff em 2016. Esse marco, amplamente celebrado no Mercosul, especialmente pelo governo argentino, encontrou maior cautela do lado europeu, uma vez que em 2020 foi aprovado o Pacto Verde, que alteraria substancialmente a política europeia relacionada ao desenvolvimento sustentável. Logo se tornou evidente que a Comissão Europeia não tinha qualquer possibilidade de enviar o texto do acordo ao Conselho da UE e ao Parlamento sem a inclusão de um capítulo sobre desenvolvimento sustentável e, em particular, de compromissos ambientais.

Paralelamente à aprovação do Pacto Verde, as prioridades da UE, mas também do Mercosul e do mundo, mudaram abruptamente com a pandemia, o que tornou impossível dar continuidade às negociações. Além disso, no Brasil já estava no poder Bolsonaro, com sua visão polêmica sobre as mudanças climáticas, as ameaças de abandonar o Acordo de Paris e sua controversa gestão da conservação da Amazônia.

Após o revés de 2019, quando não se chegou a iniciar o complexo processo de incorporação, as negociações foram relançadas com mais força em 2023 e especialmente aceleradas em 2024 após a chegada de Trump. As negociações não apenas incorporaram um novo capítulo de desenvolvimento sustentável, como também renegociaram outros compromissos em diversos capítulos acordados em 2019 (inclusive com alterações no cronograma de liberalização comercial, como no caso do setor automotivo).

Para além das razões econômicas e comerciais de fundo que existem para defender o acordo — o qual, segundo diversos estudos, é benéfico para ambas as partes —, é indiscutível que o contexto internacional marcado pela guerra na Ucrânia e pelo retorno de Trump, em particular sua posição sobre o livre comércio, os organismos internacionais e sua complexa visão sobre a Europa como aliada histórica transatlântica, impulsionou a UE a avançar no encerramento das negociações por razões mais geopolíticas do que econômicas.

Por fim, em dezembro de 2024, as negociações voltaram a ser encerradas, anúncio feito no âmbito da Cúpula do Mercosul realizada em Montevidéu, que contou com a presença de Ursula von der Leyen. Embora esse marco já tivesse sido alcançado em 2019, desde o início o clima entre as partes indicava que, desta vez, o processo de ratificação seria iniciado, o que de fato ocorreu em 2025, com uma Comissão Europeia que foi cumprindo os passos necessários para formalizar sua plena aprovação pelo Conselho da UE em dezembro de 2025.

A primeira etapa consistiu no processo de tradução do texto para todos os idiomas oficiais da UE, o que levou vários meses. No que se refere ao processo de incorporação do acordo pelo lado europeu, do ponto de vista jurídico, a Comissão Europeia enviou ao Conselho da UE e ao Parlamento dois instrumentos jurídicos em paralelo: um que deve ser aprovado por todos os Estados-membros (o Acordo de Associação UE–Mercosul, denominado EMPA) e outro acordo provisório (denominado ITA) que abrange apenas as partes de competência exclusiva da Comissão Europeia e que entrará em vigor apenas com a aprovação do Conselho da UE e do Parlamento Europeu. Uma vez que o EMPA entre em vigor, o ITA expirará, aspecto que também gerou controvérsia diante da possibilidade de que algum Estado-membro da UE não aprove o EMPA.

Antes do envio do acordo, a Comissão Europeia elaborou, sem consulta prévia ao Mercosul, uma salvaguarda agrícola restritiva que, após ser modificada (com taxas menores de aumento das importações para sua aplicação e prazos mais curtos para sua ativação), foi negociada e aprovada tanto pelo Parlamento Europeu quanto pelo Conselho da UE. Paralelamente, foi aprovado um fundo agrícola de vários bilhões de euros para apoiar os agricultores europeus, algumas exigências normativas para o setor foram postergadas e a Comissão comprometeu-se a aplicar controles muito rigorosos sobre as importações provenientes do Mercosul.

Com a expectativa voltada para a assinatura do acordo em 20 de dezembro, durante a Cúpula do Mercosul em Foz do Iguaçu, no Brasil, os membros do bloco não reivindicaram a salvaguarda, o que, na prática, significaria a reabertura das negociações sem consulta prévia. O interesse do Mercosul em concluir o acordo, principalmente por parte de Lula, evitou um confronto de última hora, apostando que o acordo seria finalmente aprovado no Conselho da UE por maiorias qualificadas, uma vez que se dava como certo o bloqueio contínuo da França, Polônia e Hungria.

Infelizmente, de última hora, a Comissão Europeia teve de reconhecer que não poderia aprovar o acordo no Conselho da UE devido à posição da Itália que, em plena negociação do orçamento europeu — entre outros temas que Meloni discute com a Comissão —, decidiu surpreendentemente alinhar-se à França, o que lhe permite bloquear a aprovação (as maiorias qualificadas implicam número de países e população).

Meloni comunicou-se com Lula (também com Milei) e solicitou mais um mês para concluir as negociações na UE. Tanto Ursula von der Leyen quanto António Costa enviaram uma nota a Lula confirmando que o interesse em assinar o acordo permanece intacto e que isso ocorreria na primeira parte de janeiro de 2026.

A notícia representou um duro golpe para o Mercosul, e a desilusão esteve muito presente nos discursos dos chanceleres e presidentes do bloco. Milei voltou a apresentar um diagnóstico severo sobre o Mercosul e suas negociações externas, defendendo a flexibilização e os acordos bilaterais, em função do interesse em avançar em seu acordo com os Estados Unidos. O Uruguai, embora com menor ênfase e clareza, também mencionou a necessidade de modernizar o Mercosul em sua agenda externa, o que é funcional aos seus interesses no Acordo Abrangente e Progressivo para a Parceria Transpacífica (CPTPP).

Em suma, em 2025 foi alcançado um avanço que marcou um novo marco na longa história das negociações, mas que, lamentavelmente para as partes, não foi suficiente para a assinatura e posterior entrada em vigor. De acordo com o expresso pelas mais altas autoridades da Comissão Europeia e do Conselho da UE, resta ainda uma última oportunidade para concretizar a assinatura, que parece ser a derradeira antes da ruptura definitiva de uma relação muito importante para ambos os blocos no complexo contexto internacional.

Já não há espaço para negociação; é momento de demonstrar liderança e vontade política.

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Ignacio Bartesaghi:

Pós-doutor em Relações Internacionais pela Universidade de Valência (Espanha), doutor em Relações Internacionais pela Universidade de La Plata (Argentina) e mestre em Integração e Comércio Internacional pela Universidade de Montevidéu (Uruguai).

Diretor do Instituto de Negócios Internacionais da Universidade Católica do Uruguai (UCU) e professor em regime de dedicação integral nas áreas de integração e comércio internacional.

Membro do Sistema Nacional de Pesquisadores da Agência Nacional de Pesquisa e Inovação (ANII) do Uruguai.

Natalia De María:

Doutora em Relações Internacionais pela Universidade Complutense de Madri (Espanha), mestre em Relações Internacionais pela Universidade da República – UDELAR (Uruguai) e bacharel em Negócios Internacionais e Integração pela Universidade Católica do Uruguai (UCU).

Professora pesquisadora em regime de dedicação integral na UCU, especializada em temas de integração econômica e comércio internacional.

Membro do Sistema Nacional de Pesquisadores da Agência Nacional de Pesquisa e Inovação (ANII) do Uruguai.

As opiniões expressas neste blog são exclusivamente do autor e não refletem as opiniões da Rede EULAS.