COP30 e o Futuro da Governança Ambiental Global
- Luciana Coube Cardoso
- há 6 dias
- 11 min de leitura
A 30ª Conferência das Partes (COP30), organizada pela Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC - sigla em inglês), foi realizada em Belém, Brasil, em novembro de 2025. No âmbito do regime climático internacional, as COPs da UNFCCC constituem fóruns centrais e disputados de negociação, revisão e construção de acordos ambientais multilaterais. O Acordo de Paris em 2015 consolidou uma mudança na lógica do regime climático internacional, tradicionalmente baseado em obrigações juridicamente vinculativas acordadas entre Estados soberanos, para um esquema de governança catalítico e facilitador, centrado em promessas voluntárias de ação e revisões sistemáticas por parte de Estados e atores não estatais.
O evento da COP30 foi muito aguardado globalmente porque marcou dez anos desde o Acordo de Paris, o que significa o primeiro ciclo completo de implementação dos mecanismos estabelecidos no acordo. O primeiro Balanço Global (GST - sigla em inglês), que acompanha o progresso coletivo e as lacunas na implementação do acordo foi concluído durante a COP28 da UNFCCC em Dubai, fornecendo referências e orientações para influenciar a terceira rodada de Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs - sigla em inglês) previstas para 2025. Essas NDCs são apresentadas a cada cinco anos e abrangem os esforços de cada país para reduzir as emissões e se adaptar aos impactos das mudanças climáticas. As NDCs de 2025 - frequentemente referidas como NDCs 3.0 - foram apresentadas num contexto de crescente turbulência global, marcado pela retirada dos Estados Unidos (EUA) do Acordo de Paris, redução na ajuda pública oficial ao desenvolvimento (incluindo recursos para ações ambientais) e o aumento do populismo antiambientalista.
Além desse panorama global, a COP30 apresentou uma agenda ambiciosa, que incluiu propostas sobre uma transição justa para além dos combustíveis fósseis, a necessidade de ampliar o financiamento climático - em apoio ao Roteiro de Baku a Belém - para US$1,3 trilhão, bem como maior transparência e ênfase na agenda de adaptação climática, entre outros temas. Essas metas foram reforçadas pelas prioridades estabelecidas pela Presidência Brasileira, que incluíram a defesa do multilateralismo, a conexão das decisões climáticas com a vida das pessoas - ou a COP da Implementação como frequentemente definida - e a aceleração da ação climática via mutirão. Juntamente com o peso simbólico e prático de sediar um grande evento ambiental no coração da maior floresta tropical do mundo, a Amazônia, o entendimento de como cada uma dessas peças influenciou o desenvolvimento da COP30 ajuda a antecipar qual pode ser a trajetória futura para a arquitetura da governança ambiental global.
Essa leitura oferece uma visão geral, ainda que não exaustiva, das principais discussões que moldaram a COP30, destacando suas implicações para o futuro do modelo de governança ambiental de caráter facilitador e catalisador estabelecido pelo Acordo de Paris.
Multilateralismo, implementação centrada nas pessoas e mutirão coletivo
A abertura da conferência preparou o terreno para o que se tornou, apesar dos desafios, uma das conquistas mais comemoradas da COP30: o reforço de que "na luta contra as mudanças climáticas, o multilateralismo é o caminho" (André Corrêa do Lago, 2025). Na maioria das sessões e corredores, o mantra "o Acordo de Paris está vivo" foi repetido continuamente. Essa narrativa baseou-se principalmente no relatório científico do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), segundo o qual as emissões continuam a registrar aumentos recordes e os países permanecem fora do caminho para cumprir as NDCs, globalmente já insuficientes até 2030. Ainda assim, o relatório aponta que as projeções de aquecimento global diminuíram de pouco menos de 4ºC em 2015 para pouco menos de 3ºC atualmente. O documento enfatiza que "embora as novas NDCs revelem a inadequação coletiva persistente da resposta dos países à crise climática e da COP às decisões da UNFCCC, seria equivocado interpretar esse quadro como um fracasso do Acordo de Paris ou do multilateralismo.
A COP30 resultou em uma decisão final que não apenas destacou, como de costume, o papel crítico do multilateralismo com base nos valores e princípios das Nações Unidas, mas também está "unida em celebrar o 10º aniversário do Acordo de Paris", reafirmando fortemente seu compromisso com o multilateralismo e reconhecendo o progresso global da última década. Em um cenário marcado por tensões geopolíticas, pelo enfraquecimento do otimismo em relação aos benefícios da cooperação internacional e pela reforma das Nações Unidas, a reiteração do multilateralismo "não deve ser subestimada" (Hughes, 2025).
Essa reiteração ocorre na ausência de um grande poluidor ambiental e potência econômica, os Estados Unidos, mas com a presença reforçada e consolidada dos países do BRICS+, particularmente China e Brasil. O protagonismo do Brasil nas relações internacionais é reconhecido pelas recentes presidências do país em três importantes cúpulas adicionais: o BRICS+ em 2025, o G20 em 2024 e a Cúpula da Amazônia em 2023, o que pode ter contribuído para trazer coerência às negociações. Embora a aliança BRICS+ tenha diferentes prioridades de política interna e externa na pauta climática, não operando como um grupo de negociação no processo da UNFCCC, há um apetite crescente dentro do grupo por cooperação nessa temática.
A ausência do governo federal dos EUA permitiu, como era de se esperar, um protagonismo ampliado das autoridades subnacionais do mesmo país. A prefeita de Phoenix, Kate Gallego, destacou que a delegação estadunidense de autoridades subnacionais no Fórum de Líderes Locais, coorganizado pela Presidência da COP30 e pela Filantropia Bloomberg, foi uma das maiores e manteve seu compromisso com a ação climática, mesmo diante do novo posicionamento federal. Da mesma forma, o governador da Califórnia, Gavin Newsom, parecia uma estrela em Belém, assinando diversos acordos preliminares para promover a ação climática em âmbitos nacional e subnacional.
Uma lente complementar para analisar as tensões em termos de participação dentro do processo da UNFCCC é observar a composição de atores da conferência. A Figura 1 analisa os grupos de credenciados na COP28 (Dubai), COP29 (Baku) e COP30 (Belém). Observa-se um aumento no percentual de organizações não governamentais (ONGs) e ação climática global (denominação de campanhas climáticas apoiadas institucionalmente pela UNFCCC) em comparação com uma diminuição no percentual de Partes (Estados) e Organizações Internacionais. De fato, a COP30 foi aclamada por seu aspecto democrático e representativo, que incluiu, entre outros, uma maior participação de grupos indígenas, e uma manifestação pacífica com cerca de 70 mil pessoas.
Em meio às comemorações de um multilateralismo renovado e às preocupações com a arquitetura que o sustenta, bem como às tensões geopolíticas e ao avanço do populismo antiambiental em níveis domésticos, observa-se uma preocupação crescente com a qualidade das instituições e das chamadas "coalizões de voluntários" (ou clubes climáticos) que vêm sendo reformadas, orquestradas e legitimadas pelo modelo de governança catalítica (agora apelidado de mutirão) promovido pelo Acordo de Paris no âmbito da governança ambiental global. Alguns exemplos da COP30 ajudam a ilustrar essas preocupações e explicitar suas implicações mais amplas
Modelo multilateral versus modelo de clubes climáticos
Na COP30, os limites do formato consensual das negociações multilaterais tornaram-se particularmente evidentes diante da ausência de dois documentos-chave esperados: um para eliminar gradualmente os combustíveis fósseis e outro para alcançar o desmatamento zero. As repercussões incluem o anúncio da Colômbia e da Holanda de coorganizar a primeira Conferência sobre Transição Justa para Afastar-se dos Combustíveis Fósseis em abril de 2026 em nome de uma coalizão de países. Esses clubes climáticos geralmente surgem como alternativas às negociações estagnadas. Há estudos sobre como esses grupos podem complementar o Acordo de Paris, apoiando sua implementação, aumentando a conscientização e impulsionando novas medidas dentro da UNFCCC. No entanto, há também um risco de equidade e legitimidade nesse processo, particularmente no que tange ao princípio de responsabilidades comuns, porém diferenciadas, cuja operacionalização pode impor desafios à implementação. Portanto, seu desenho e sua capacidade de integração ao arcabouço multilateral podem determinar seu sucesso em impulsionar processos justos de transição climática.
Integração de atores não estatais
Não há dúvidas de que os atores não estatais desempenharam um papel fundamental na COP30. Mais de 14 mil cidades, províncias e regiões assumiram compromissos com soluções climáticas no Fórum de Líderes Locais, realizado no Rio de Janeiro no âmbito da COP30. A Campanha de Proteção Climática para Pequenas e Médias Empresas (PMEs), lançada na COP29, passou a abranger mais de 250 empresas globais como IKEA e Schneider Electric, com o objetivo de apoiar mais de 90 milhões de PMEs na redução de suas emissões. De modo semelhante, a Colaboração em Adaptação e Resiliência para Financiadores, uma rede composta por mais de 70 organizações filantrópicas, coordenou diversas respostas de adaptação climática. Esses são apenas alguns exemplos entre muitos outros. Ainda assim, permanece incerto até que ponto essas iniciativas e coalizões estão efetivamente integradas aos processos formais e informais de governança climática, para além das negociações da UNFCCC. Por exemplo, o ICLEI, ponto focal do grupo constituinte de Governos Locais e Autoridades Municipais (LGMA - sigla em inglês) na UNFCCC, afirmou que "ao não trazer cidades, estados e regiões para a mesa de negociações em um quadro formal, a COP30 perdeu a oportunidade de aproveitar o poder potencial dessa ampla capacidade de implementação e escalá-la". Da mesma forma, a Câmara de Comércio Internacional (ICC), que atua como pronto focal das organizações empresariais e industriais (BINGOs - sigla em inglês) na UNFCCC, afirmou que "precisamos de mais do que mesas-redondas e programas. Precisamos de um plano de ação concreto que integre os elementos centrais do Roteiro Baku e Belém e canalize capital para projetos reais em escala". Em conjunto, esses exemplos ilustram uma desconexão persistente entre o reconhecimento das ambições e capacidades dos atores não estatais e sua efetiva integração aos mecanismos de decisão e implementação da governança ambiental global.
Responsabilidade e transparência dos mecanismos do Acordo de Paris
A COP30 teve diversos nomes. Alguns a chamaram de COP da Floresta, outros de COP da Implementação e muitos COP da Adaptação. O presidente do Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, chamou-a de COP da Verdade. Ele aludiu ao fato de que há ampla desinformação globalmente e à necessidade de desenvolver métricas capazes de aferir progresso real ao enfrentamento das mudanças climáticas. Nesse sentido, como o Acordo de Paris, no âmbito da UNFCCC, se apoia em contribuições voluntárias e determinadas nacionalmente, e prescinde de mecanismos robustos de conformidade e fiscalização, a transparência das ações é central para promover a responsabilização. No entanto, o aumento da divulgação de informação não implica, por si só, em níveis mais elevados de responsabilização. O Acordo de Paris incorpora em seu arcabouço instrumentos de transparência relevantes, como a Estrutura de Transparência Aprimorada. Esse recebeu atenção substancial durante a COP30, mas ainda apresenta lacunas importantes a serem enfrentadas, particularmente no âmbito de um modelo de governança catalítico. Além disso, a primeira síntese do relatório bienal de transparência (BTR1 - sigla em inglês) foi lançada em 2025, apresentando dados de países responsáveis por 69% das emissões globais em 2021. No envio dos relatórios, as Partes relataram dificuldades em termos de capacidade, conhecimento, coleta de dados e recursos financeiros. Ainda outros exemplos demonstram as dificuldades de transparência e prestação de contas que prejudicam a legitimidade desse processo, por exemplo, que apenas 64 NDCs foram apresentadas em tempo hábil (o número aumentou perto da data do evento); os 117 Planos para Acelerar Soluções promovidos sob a Agenda de Ação Climática da COP30 ainda carecem de mecanismos claros de responsabilização; e as delegações das Partes também levantaram preocupações, durante a plenária de encerramento da COP30, quanto a aspectos processuais e substantivos da transparência nas negociações, incluindo na adoção dos indicadores globais de adaptação.
Lacunas na implementação no estágio final ("última milha")
A atual arquitetura de governança ambiental não cobre de forma suficiente a contínua implementação da ação climática. Essa fragilidade é evidenciada por uma persistente desconexão entre os mecanismos de financiamento disponíveis e o desenvolvimento de projetos e de estruturas institucionais bem elaboradas e eficazes. Esse dilema torna-se particularmente evidente em um exemplo observado na COP30. O Fundo Florestas Tropicais para Sempre (TFFF - sigla em inglês) foi lançado pelo Brasil após um processo iniciado na COP28 em busca de aumentar o financiamento para países que conservam suas florestas tropicais. O Fundo foi bem recebido por diversas organizações ambienteis (por exemplo, WWF, iCS, Conservação Internacional, etc.) e recebeu compromissos financeiros importantes, ainda que limitados. Além do fato de privilegiar mecanismos de pagamento por desempenho em vez do princípio do poluidor-pagador, o Fundo também fornece uma estrutura que enfatiza pagamentos de longo prazo em vez de esquemas baseados em projetos. Apesar da necessidade de mais análise, essa mudança pode indicar um certo desgaste em relação aos resultados ambíguos de muitos projetos de conservação florestal, bem como um reflexo dos persistentes desafios em medir quais são os efeitos dos sistemas de governança ambiental nos resultados de conservação. Em termos gerais, verifica-se uma tensão entre entusiasmo e prudência em relação ao TFFF. Outro exemplo dessa tensão é observado na cautela expressa por líderes da sociedade civil ao equilibrar a comemoração da conquista de uma parcela do Fundo dedicada aos povos indígenas e comunidades tradicionais com preocupações sobre equidade e implicações institucionais. Embora o TFFF seja mais específico no âmbito da conservação florestal, a COP30 evidencia o déficit de implementação em diversos setores.
Conclusão
O que esses exemplos evidenciam é a necessidade de um olhar mais crítico sobre a qualidade das instituições da governança ambiental. Portanto, como conclusão, inclui-se uma visão abrangente dos próximos passos delineados pela COP30 para a relação entre América Latina e o Caribe (LAC) e a União Europeia (UE).
Conformidade significativa, mas não completa, com os mecanismos do Acordo de Paris: Em novembro de 2025, 17 dos 33 países da América Latina e do Caribe haviam apresentado suas NDCs 3.0. Esse número alcança 22 países ao se considerarem os quatro que submeteram suas NDCs 2.0 em 2025, além da apresentação da Argentina, anunciada, porém não oficialmente listada no Registro de NDCs da UNFCCC. A União Europeia apresentou sua NDC 3.0 em nome do bloco e dos 27 países membros. No mesmo período, 20 dos 33 países da LAC e da UE haviam apresentado seus primeiros Relatórios Bienais de Transparência (BRT). A maioria dos países que não apresentou relatórios de NDC e/ou BRTs é elegível como país receptor de Ajuda Oficial ao Desenvolvimento (ODA - sigla em inglês).
Trabalho conjunto sobre mecanismos de transição justa: Uma decisão fundamental na COP30 foi sobre o desenvolvimento de mecanismos de transição energética justa para complementar os Acordo de Paris. A justiça climática tem sido uma exigência fundamental dos países da LAC, conforme expresso pela NDC 3.0 da Bolívia, que enfatiza como o declínio da produção de combustíveis fósseis do país contribuiu para aumentar desafios socioeconômicos internos. A primeira Conferência sobre Transição Justa para Afastar-se dos Combustíveis Fósseis, que deve ocorrer na Colômbia em abril de 2026, pode ajudar a reforçar o trabalho conjunto entre LAC e UE neste aspecto. Como referência, o Fundo de Transição Justa é um dos instrumentos importantes da Política de Coesão da UE 2021 - 2027.
Mecanismo multinível de implementação: Em novembro de 2025, 16 países da LAC, juntamente com a União Europeia como bloco, integravam o grupo de signatários da Coalizão para uma Parceria Multinível de Alta Ambição (CHAMP). A coalizão é uma plataforma para reforçar a colaboração entre diferentes níveis de governo na política climática. Abre-se uma oportunidade estratégica para que líderes de ambas as regiões, conjuntamente, delineiem os alicerces dessa coalizão. Por exemplo, a participação da Vice-Presidente Executiva para uma Transição Limpa, Justa e Competitiva da UE no Fórum de Líderes Locais, a visita da Prefeita de Paris à cidade de Abaetetuba para promover cooperação internacional e a presença do governo da Catalunha na COP30 sinalizam pontos de partida e portas abertas para uma colaboração multinível revigorada.
Luciana Coube Cardoso é financiada pela Marie Sklodowska-Curie na Rede de Doutorado Understanding the Challenges of Latin America in the 20th Century - LAC-EU com o Institut Barcelona d'Estudis Internacionals (IBEI). É doutoranda do programa de Ciências Políticas e Sociais da Universitat Pompeu Fabra (UPF), sob a supervisão do Dr. Jacint Jordana. Sua pesquisa se concentra em redes transnacionais de cidades atuando na articulação de ação climática na bacia amazônica. É bacharel em Relações Internacionais pela Pontifício Universidade Católica de São Paulo, Brasil, e mestre em Política Urbana pela Sciences Po Paris, França. Antes de ingressar no IBEI-UPF, trabalhou em diferentes cargos na ONU-Habitat e na Rede de Cidades Resilientes. Sua participação no Fórum de Líderes Locais no Rio de Janeiro e no evento da COP30 em Belém foi facilitada com apoio do CIDOB.
As opiniões expressas neste blog são exclusivamente da autora e não refletem as opiniões da Rede EULAS.
Comentários