1 de 27: A política externa da Alemanha para a América Latina

Desde 1999, a América Latina e o Caribe e a União Europeia (UE) mantêm um mecanismo de Parceria Estratégica Birregional: 27 países do lado europeu, 33 do hemisfério americano. Embora todos os participantes se adiram ao princípio vestfaliano da igualdade jurídica dos Estados, é claro que nem todos têm o mesmo peso na política mundial, nem na tomada de decisões dentro de suas respectivas regiões para a definição das políticas em relação ao outro lado do Atlântico.

A literatura acadêmica abordou essas diferenças nacionais tanto na dimensão da Política Externa e de Segurança Comum (PESC) europeia como nas relações específicas de países latino-americanos em relação à UE. Essas abordagens transatlânticas (de um país em relação a outra região) contribuem para a compreensão de um fenômeno de grande complexidade e, no entanto, não abundam os estudos de caso específicos.

O presente texto tem como objetivo cobrir uma dessas lacunas: a da política da Alemanha para a América Latina e o Caribe, denominada Lateinamerikapolitik. A tese central é que essa política é estruturalmente fragmentada, e que tal fragmentação é inerente à arquitetura institucional alemã, não uma falha conjuntural. Para demonstrá-lo, o texto propõe um modelo de análise tridimensional, examina os atores em cada plano e conclui com uma reflexão sobre a dimensão europeia dessa política.

Lateinamerikapolitik no século XXI

A Lateinamerikapolitik pode ser entendida como o segmento da política externa alemã dedicado às suas relações com os 33 países continentais e insulares da América Latina e do Caribe. Não se trata de um bloco compacto de ações exclusivas para a região por parte de atores igualmente exclusivos, mas da soma de atores domésticos que, no âmbito de seu trabalho mais amplo, têm alguma tarefa que diz respeito ao subcontinente. Devido a essa característica organizacional, uma mesma instituição pode ocupar-se da América Latina assim como se ocupa da África; a Lateinamerikapolitik se compõe e se transforma, portanto, conforme evoluem seus elementos constitutivos (pessoas e organizações) habilitadas a se expressar e atuar em nome da política externa.

Embora o conceito não esteja formalmente definido pelas autoridades alemãs, seu estudo é pertinente para revelar o conteúdo da "caixa-preta" da política externa: atores, interesses e dinâmicas que operam de maneira relativamente estável ao longo do tempo. Essa pertinência se reforça diante da constatação de que a região historicamente ocupou um lugar pouco destacado na agenda externa alemã, percebida como periférica tanto política quanto economicamente. Em perspectiva de um quarto de século, pode-se afirmar que o subcontinente perdeu importância relativa frente a outras prioridades da agenda internacional alemã, e que as expectativas que existiam no início do século não se traduziram em um vínculo mais denso nem mais estratégico.

Uma proposta de análise tridimensional

Para analisar essa trama de atores e interesses, propõe-se um modelo de inspiração geométrica que retoma a imagem de tabuleiros de xadrez sobrepostos, assemelhando-se a um cubo. O ponto de partida é a abordagem clássica da Análise de Política Externa (APE) baseada em círculos concêntricos de atores domésticos: a hierarquia desses círculos é mantida ao transpor cada nível em um tabuleiro ou camada que se sobrepõe ao seguinte. No plano superior situa-se o poder executivo; no nível intermediário, outros atores estatais e agências implementadoras; e no plano inferior, os demais atores da sociedade nacional. O que o modelo acrescenta em relação às abordagens clássicas de círculos concêntricos é precisamente a dimensão vertical: não importa apenas quem atua em cada plano, mas como os planos interagem entre si.

O modelo incorpora duas abordagens da APE que se complementam. O "comportamento organizacional" descreve como as decisões são tomadas por meio de rotinas institucionais que reduzem a complexidade e tornam os resultados previsíveis, sublinhando a divisão do trabalho e as hierarquias dentro de cada organização. A "política burocrática", por sua vez, centra sua atenção nas intenções e recursos dos atores, e mapeia os processos pelos quais as burocracias promovem seus interesses e negociam suas posições. Aplicados à Lateinamerikapolitik, o primeiro permite confirmar a estabilidade do sistema: em vinte e cinco anos, os ministérios federais não realizaram grandes transformações em sua política para o subcontinente e têm sido consistentes nos setores que lhes correspondem. O segundo, em contrapartida, ilumina as tensões entre instituições que buscam manter e expandir suas responsabilidades e os canais (formais e informais) que desenvolvem para influenciar as decisões de política externa. Aplicadas conjuntamente, ambas as abordagens permitem traçar as dinâmicas que culminam na expressão concreta da política para os países latino-americanos.

A pertinência desse modelo encontra respaldo na literatura sobre poder e interdependência em política internacional, que adverte que quem se concentra em um único tabuleiro em um jogo tridimensional perde de vista as conexões verticais, igualmente decisivas. Essa imagem captura com precisão a complexidade da Lateinamerikapolitik, na qual múltiplos atores operam simultaneamente em distintos níveis e suas interações entre planos são tão determinantes quanto as que ocorrem dentro de cada um.

O tabuleiro superior: o governo

No plano governamental encontram-se a Chancelaria Federal e os ministérios setoriais que concentram a maior influência na formulação e implementação da Lateinamerikapolitik. Essa política se articulou em torno a quatro áreas: a diplomacia e o diálogo político bilateral, regional e multilateral, a cargo do Ministério Federal das Relações Exteriores (AA); a cooperação econômica exterior (Außenwirtschaftspolitik), sob a responsabilidade do Ministério Federal de Economia; a cooperação para o desenvolvimento (Entwicklungspolitik), liderada pelo Ministério Federal de Cooperação Econômica e Desenvolvimento (BMZ); e a cooperação científica e educacional (Außenwissenschaftspolitik), historicamente orientada pelo Ministério Federal de Educação e Pesquisa (BMBF). Com a formação do gabinete Merz em maio de 2025, este último foi reorganizado em duas pastas: a educação passou ao Ministério Federal de Educação, Família, Idosos, Mulheres e Juventude, e a pesquisa ficou a cargo do novo Ministério Federal de Pesquisa, Tecnologia e Espaço, modificação que introduz uma complexidade adicional na coordenação da Außenwissenschaftspolitik para a região. O AA, pelos seus recursos de implementação no exterior, costuma estar envolvido transversalmente em todos os setores; a Chancelaria Federal, por sua vez, exerce uma função de coordenação de crescente envolvimento direto, operando como a autoridade executiva de maior hierarquia acima das demais burocracias.

A distribuição dessas pastas entre os partidos que formam as coalizões de governo introduz tensões que incidem diretamente na coerência da política para a região. Cada ministério avalia e atua de forma relativamente autônoma conforme o Ressortprinzip (o princípio constitucional de incumbência), o que historicamente se traduziu em uma fragmentação da Lateinamerikapolitik. A essa lógica acrescenta-se o Kabinettsprinzip (o princípio de gabinete), que estabelece que, em casos determinados, as decisões sejam tomadas de forma colegiada entre distintos ministros, introduzindo uma segunda camada de negociação que pode tanto amortecer quanto agudizar as tensões entre as burocracias envolvidas.

A análise das distintas coalizões de governo ao longo do século XXI mostra que a atribuição partidária das pastas de Exterior, Desenvolvimento e Economia foi determinante para explicar os momentos de maior ou menor coerência na Lateinamerikapolitik. No decorrer do século, o governo alemão foi chefiado por quatro chanceleres de dois partidos distintos, e em repetidas ocasiões o AA ficou a cargo do parceiro minoritário da coalizão (situação que a literatura de APE associa tanto a um maior protagonismo do ministério na condução da política externa quanto a uma margem de ação mais limitada por meio dos mecanismos do contrato de coalizão e do controle de gabinete). Particularmente ilustrativo é o caso do BMZ: considerado por vezes um segundo ministério de relações exteriores, dada a amplitude de sua agenda, sua titularidade recaiu sobre o parceiro majoritário durante quatro legislaturas, conferindo maior estabilidade à política de desenvolvimento para a região.

O tabuleiro intermediário: outras instituições públicas

No plano intermediário situam-se os atores públicos que alimentam e implementam as decisões do nível governamental: o Bundestag com seus mecanismos de controle legislativo, e um ecossistema de agências implementadoras especializadas nos quatro setores da política externa. Em um regime parlamentar como o alemão, a relevância dos partidos políticos, tanto no governo quanto na oposição, para formular a política externa é maior do que em regimes presidenciais: o Executivo pode encontrar restrições não apenas da oposição, mas de seus próprios aliados de coalizão por meio de mecanismos de controle parlamentar. Para a Lateinamerikapolitik do século XXI, no entanto, o Bundestag não desempenhou um papel determinante na moldagem da política para a região, e sua influência foi mais reativa do que propositiva.

A promoção econômica conta com a rede de embaixadas e consulados, com a agência Germany Trade & Invest (GTAI) e as Câmaras Alemãs de Comércio no Exterior (AHK). A cooperação para o desenvolvimento é canalizada por meio da Agência Alemã de Cooperação Internacional (GIZ) para a cooperação técnica e do banco de desenvolvimento (KfW) e do seu mecanismo DEG para a cooperação financeira. A política cultural e científica é implementada por meio do Instituto Goethe (GI), o Serviço Alemão de Intercâmbio Acadêmico (DAAD), a Fundação Alexander von Humboldt (AvH) e a Fundação Alemã para a Pesquisa Científica (DFG).

A essas instituições somam-se atores de natureza híbrida que revelam uma característica distintiva do modelo alemão de política externa: as fundações políticas ligadas aos diversos partidos, cujo trabalho na região é financiado com recursos públicos por meio do BMZ. A Fundação Friedrich Ebert (FES), a Fundação Konrad Adenauer (KAS), a Fundação Heinrich Böll (HBS) e a Fundação Rosa Luxemburg (RLS), entre outras, mantêm um diálogo contínuo com atores governamentais, sociais e acadêmicos da América Latina, ampliando o alcance da política externa alemã para além dos canais diplomáticos formais. Essa característica enriquece a presença alemã na região, mas também multiplica os canais de influência e, com isso, as possíveis fricções com as prioridades governamentais.

A multiplicidade de atores e suas próprias lógicas burocráticas geram tensões de coordenação que limitam a coerência da política alemã para a América Latina. Para os países latino-americanos, isso representa o desafio adicional de identificar os parceiros alemães mais adequados de acordo com seus próprios objetivos: um mesmo interesse pode encontrar interlocutores muito distintos, nem sempre alinhados, dependendo do nível em que se busca o diálogo.

O tabuleiro inferior: outros atores domésticos alemães

No plano inferior agrupam-se os atores da sociedade alemã que, sem pertencer ao aparato estatal, influenciam a orientação da política externa para a região. As associações empresariais contam com canais de ação consolidados para os ministérios do plano superior e as agências do plano intermediário. Para a Lateinamerikapolitik existem três organizações dedicadas especificamente a essa relação: o Lateinamerika Verein (LAV), fundado em 1916 como rede de empresários que fomenta as relações econômicas com a região; a Lateinamerika-Initiative (LAI), criada em 1994 para representar os interesses do setor bancário e comercial com uma única voz perante as autoridades alemãs e latino-americanas; e o Comitê América Latina da Economia Alemã (LADW), auspiciado por la Federación de Industria Alemana (BDI) y constituido en 2015, que destaca no por el número de sus miembros sino por el peso económico de quienes lo integran. El objetivo compartido de estos grupos es la profundización del libre comercio, e do seu influencia en la agenda de la Lateinamerikapolitik cresceu conforme a promoção econômica ganha centralidade no trabalho dos ministérios.

Os sindicatos, liderados pela Confederação Alemã de Sindicatos (DGB), exercem influência informal sobre o governo e formal por meio de grupos de trabalho ministeriais, com um vínculo particular com a Fundação Friedrich Ebert, que tem o mandato de promover os interesses dos trabalhadores e representar o sindicalismo alemão em terceiros países. Os partidos políticos, por sua vez, operam simultaneamente nos três planos: como governo no tabuleiro superior, como oposição parlamentar no intermediário, e como organizações de interesses neste plano inferior; sua influência se estende também por meio de sua pertença a agrupamentos internacionais de partidos e de sua vinculação com as fundações políticas. Praticamente não há decisão de política externa alemã que não tenha suscitado um debate de posições entre eles, e a Lateinamerikapolitik não é uma exceção.

Completam este plano os think-tanks, las organizaciones no gubernamentales e nas iglesias. Entre los primeros destacan la Fundação Ciência e Política (SWP), assessora do executivo e do parlamento, e o Instituto Alemão para Estudos Globais e de Área (GIGA), asesor principalmente del AA; en menor medida, o Instituto Alemão de Desenvolvimento e Sustentabilidade (IDOS), orientado principalmente para o BMZ. Sua função consiste em identificar problemas precocemente, mediar interesses, avaliar decisões e tender pontes entre a política e a sociedade. As ONG promotoras de direitos humanos e meio ambiente, bem como as igrejas católica e protestante (muito ativas em temas de conflitos, pobreza e direitos humanos, e com suas próprias agências de implementação no tabuleiro intermediário) projetam sua influência sobre partidos, parlamento e governo. Em conjunto, esse plano ilustra a natureza democrática da política externa alemã: uma pluralidade de atores que enriquece o debate, mas que ao mesmo tempo complexifica a coordenação e pode introduzir pressões contraditórias sobre os que tomam as decisões.

Um olhar sobre a seguinte dimensão: a Alemanha na UE, a PESC em relação à América Latina

A participação da Alemanha na PESC para a América Latina seguiu uma trajetória reconhecível no século XXI. Em uma primeira etapa, Berlim conferiu preeminência ao marco comunitário na gestão da relação birregional, cedendo maior margem de ação aos demais parceiros europeus. Posteriormente, e de maneira mais pronunciada a partir do início da segunda década do século, a Alemanha reorientou sua postura para uma afirmação mais ativa de seus interesses nacionais dentro da PESC. Essa tendência coincidiu com um processo mais amplo de renacionalização na política europeia em relação a terceiros, no qual a ruptura do consenso favorável à liderança comunitária abriu espaço para que os Estados-membros imprimissem seus próprios acentos. Nesse contexto, a Alemanha promoveu a aproximação da UE à recém-constituída Comunidade dos Estados Latino-americanos e Caribenhos (CELAC), apostou nos acordos de livre comércio como eixo articulador das relações birregionais, e projetou suas prioridades (comerciais, científicas e de cooperação) a partir da plataforma comunitária.

O enfraquecimento do formato birregional, o avanço do iliberalismo e a crise da COVID-19 reforçaram as vozes nacionais frente à via comunitária durante o final dessa mesma década. O fator mais recente e de maior alcance foi a viragem da política externa norte-americana desde 2025, que atuou como catalisador para a conclusão de dois acordos relevantes entre a União Europeia e a América Latina: o acordo com o Mercosul, após mais de duas décadas de negociação, e o acordo renovado com o México, depois de dez anos de revisão. Em ambos os casos, a Alemanha exerceu um papel de impulsor central, argumentando que o novo contexto geopolítico tornava imprescindível diversificar e consolidar os vínculos comerciais e políticos europeus com a região.

Excurso: a Fundação EU-LAC

A Fundação União Europeia-América Latina e o Caribe (EU-LAC) ilustra a dinâmica alemã no âmbito da PESC: uma posição que nem sempre prevalece na fase de formulação de políticas, mas que participa de forma destacada em sua implementação. A Fundação surgiu da vontade birregional de dotar o processo de cúpulas de uma institucionalidade permanente, e sua trajetória reflete tanto os limites quanto os recursos da influência alemã. Apesar da relutância inicial da Alemanha (motivada por considerações econômicas), a iniciativa avançou até seu anúncio formal na Cúpula de Madri de 2010. A escolha de Hamburgo como sede, frente a Milão e Paris, não foi alheia a considerações históricas: a cidade hanseática é há séculos um dos principais centros do comércio marítimo com a América Latina, e a Alemanha apoiou sua candidatura com particular empenho como forma de ancorar institucionalmente o vínculo birregional em território alemão. A Fundação iniciou operações sob a legislação alemã em 2011 e em 2019 conseguiu se tornar uma organização internacional. Verifica-se uma tendência da PESC: a Alemanha pode não encabeçar a formulação, mas atua decisivamente na implementação.

Perspectiva

A Lateinamerikapolitik do século XXI obedece à lógica doméstica alemã, não à demanda do exterior. O modelo tridimensional proposto aqui permite visualizar o que as abordagens centradas em um único ator ou nível tendem a ocultar: que a política externa alemã para a América Latina não é o produto de uma estratégia unificada, mas a soma de burocracias com mandatos próprios, agendas partidárias, associações com interesses setoriais e até think-tanks com diagnósticos divergentes. Essa pluralidade é uma demonstração do sistema democrático alemão, mas uma fonte estrutural de fragmentação.

Em perspectiva, a América Latina e o Caribe enfrentam o desafio de se relacionar com um interlocutor múltiplo cuja coerência não pode ser dada como garantida. Para os países da região, identificar as contrapartes adequadas em cada um dos três planos é tão importante quanto compreender as prioridades declaradas pela Alemanha. O momento atual, um mundo em reconfiguração, provavelmente introduzirá mudanças na Lateinamerikapolitik. A pregunta é qual será a orientaçao e o alcance da mudança, e como ele se articulará e desprender-se-á da PESC Finalmente, ainda se deve a recepção e a reação do subcontinente no outro lado do Atlântico.

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Zirahuén Villamar é economista pela Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), mestre em Estudos de Integração Europeia pela Universidade Autônoma de Barcelona e doutor em Ciência Política pela Universidade Livre de Berlim.

Foi docente na Faculdade de Economia e pesquisador no Centro de Investigações Interdisciplinares em Ciências e Humanidades (CEIICH), ambos da UNAM. Foi diretor de projetos na Fundação Friedrich Ebert (FES) no México, e diplomata na Embaixada do México na Alemanha. Atualmente é pesquisador associado em uma instituição em Berlim.

As opiniões expressas neste blog são exclusivamente do autor e não refletem as opiniões da Rede EULAS.