Guardiões em nível regional: como as organizações regionais europeias e latino-americanas expõem os infratores das normas internacionais
Quando os tanques russos invadiram a Ucrânia em fevereiro de 2022, a condenação foi imediata e global. Além da Assembleia Geral das Nações Unidas, algumas das vozes mais contundentes vieram de organizações regionais. Na Europa, a União Europeia, o Conselho da Europa e — surpreendentemente, dado o seu mandato técnico restrito — a Organização Europeia para a Pesquisa Nuclear (CERN) lideraram a condenação política de Moscou. Este não foi um fenômeno exclusivamente europeu: longe do campo de batalha, a Organização dos Estados Americanos (OEA), a Comunidade do Caribe (CARICOM) e o Sistema de Integração Centro-Americana (SICA) também condenaram o ataque da Rússia a normas fundamentais como a integridade territorial. Ao fazer isso, essas instituições regionais fizeram o que vêm fazendo há duas décadas: nomearam um violador de normas e o expuseram publicamente.
"Expor publicamente" é uma das ferramentas mais antigas da política internacional - prática conhecida em inglês como “international shaming” ou apenas “shaming”. Custa pouco, não exige exército e funciona por uma lógica simples: os Estados se preocupam com sua reputação, e a condenação pública por um grupo de pares impõe um preço reputacional que pode resultar em custos econômicos e financeiros tangíveis para os regimes infratores. As organizações internacionais são especialmente adequadas para expor publicamente os violadores de normas, porque condenam coletivamente — em nome de muitos governos — e, portanto, têm mais peso do que a resposta de um único país. Isso levanta duas questões: quais organizações expõem publicamente os violadores de normas e por que algumas se manifestam enquanto outras permanecem em silêncio?
Para explorá-los, reunimos um conjunto de dados original sobre eventos de exposição pública promovidos por dezesseis organizações regionais na Europa e na América Latina entre 2000 e 2024. Consideramos apenas condenações inequívocas — declarações que nomeavam o infrator e usavam palavras como “condenar”, “deplorar” ou “denunciar”, deixando de lado expressões mais brandas como “preocupação”. O panorama que emerge é relevante por dois motivos. Primeiro, a exposição pública regional é muito mais comum e muito mais antiga do que sugerem as manchetes de 2022. Segundo, ela é distribuída de forma desigual devido à interação entre a composição do tipo de regime e o desenho institucional das organizações regionais. Em comparação com os padrões globais, as organizações regionais da Europa e da América Latina compartilham uma composição amplamente democrática; o que diferencia as organizações regionais vocais das silenciosas é como essa densidade democrática interage com o desenho institucional, particularmente com as regras de tomada de decisão.
Uma prática com raízes profundas
É tentador tratar a avalanche de condenações após a invasão da Ucrânia em 2022 como o momento em que as organizações residentes descobriram sua voz. Os dados mostram o contrário. Dos 581 eventos de denúncia que registramos entre 2000 e 2024, aproximadamente 146 ocorreram antes de 2022. Isso aponta para uma base persistente que variava de apenas algumas condenações, nos anos mais tranquilos, a 17, nos anos mais intensos. Muito antes da Ucrânia, organizações residentes europeias e latino-americanas já denunciavam abusos em Mianmar, Síria, Sudão, Venezuela, Iraque, República Democrática do Congo, Etiópia e Irã, entre outros. Isso é importante para a nossa interpretação do presente. O aumento repentino de 2022 — 241 eventos de denúncia naquele ano, 137 em 2023 — foi extraordinário, e a Ucrânia é, de longe, a situação mais condenada em nossos registros. Mas não surgiu do nada: foi a ativação, em escala sem precedentes, de uma capacidade que essas organizações já exerciam com menor intensidade há vinte anos. Isso revela algo importante: um hábito institucional duradouro de defender normas internacionais, pronto para ser ampliado quando as questões em jogo se tornam existenciais.
Figura 1. Episódios de shaming por região, 2000–2024. Uma base estável de condenações regionais precede o aumento dramático que se segue à invasão da Ucrânia pela Rússia em 2022.
A norma violada por Moscou ajuda a explicar a dimensão da resposta. A invasão foi um ataque frontal à integridade territorial, talvez a regra mais fundamental da ordem pós-1945 — e, ao contrário de normas liberais contestadas, como os direitos humanos, uma regra que todos os Estados reconhecem formalmente. Quando uma regra básica é quebrada por uma grande potência, organizações que antes condenavam abusos isolados de repente se vêm defendendo a própria estrutura do sistema.
Europa lidera, mas a América Latina não está ausente
As duas regiões diferem acentuadamente no volume de denúncias públicas. As organizações regionais europeias são responsáveis pela esmagadora maioria dos casos de denúncia em nossos dados (cerca de 96%). O motor dessa prática é a União Europeia, responsável por 442 condenações registradas, seguida, a uma certa distância, pelo Conselho da Europa, com 68. Entidades menores — o Conselho Nórdico e até mesmo o CERN — também aparecem nos registros, demonstrando que o impulso de condenar não se restringe aos maiores atores.
Figura 2. Total de episódios de shaming por organização, 2000–2024. A União Europeia domina, mas a Organização dos Estados Americanos e a Comunidade do Caribe conferem à América Latina uma presença real, ainda que menor.
A presença da América Latina é muito menor — apenas 22 eventos em todo o período — mas reveladora. A OEA e a CARICOM lideram, com a SICA também contribuindo. As organizações regionais latino-americanas desempenham duas funções distintas. Dentro de suas próprias regiões, elas fiscalizam as normas regionais: a Venezuela é o alvo mais frequente de críticas, refletindo a preocupação constante com seu retrocesso democrático. Além da região, elas atuam quando a violação é grave o suficiente — o maior alvo de críticas latino-americanas em nossos dados é a Rússia, pela invasão da Ucrânia, com onze condenações. O fato de uma violação da integridade territorial na Europa Oriental poder levar as organizações regionais latino-americanas a agir demonstra que algumas normas são entendidas como universais e fundamentais para a preservação da ordem internacional baseada em regras que os Estados latino-americanos ajudaram a criar.
Por que as organizações regionais europeias e latino-americanos usam do “shaming”?
O ponto de partida é político. Em termos globais, as organizações internacionais da Europa e da América Latina são, em geral, democráticas, e esse caráter democrático compartilhado é o que as predispõe a defender as normas internacionais. Governos democráticos são mais sensíveis às opiniões internas e internacionais e tendem a interpretar o silêncio diante de uma violação clara como um sinal de desrespeito às regras que afirmam defender. Eles também são, desde o início, mais comprometidos com os direitos humanos e as normas do Estado de Direito, cujas violações geram condenação. Quando governos democráticos são membros de uma organização, suas preferências se agregam no que se chama de “densidade democrática”: o peso combinado de seus membros democráticos. No universo mais amplo das organizações internacionais, uma maior densidade democrática é um forte indicador de se uma organização apontará o dedo. Mas, na Europa e na América Latina — onde a densidade democrática tende a ser alta —, essa disposição compartilhada não explica, por si só, por que a UE, o Conselho da Europa, a OEA e a CARICOM condenam profusamente, enquanto outras organizações igualmente democráticas permanecem em silêncio. A resposta reside em como as preferências democráticas se encontram com o desenho institucional.
A característica fundamental do projeto é a partilha de poder: o grau em que os membros abdicam do seu poder de veto nacional. Quando as decisões exigem unanimidade ou consenso, a partilha de poder é baixa, cada membro detém efetivamente um poder de veto e a condenação exige um acordo democrático quase unânime. O Mercosul é o exemplo mais eloquente. Após a invasão russa de 2022, o bloco negociou uma declaração de condenação à Rússia sob a presidência do Paraguai, mas o Brasil — um membro do BRICS com fortes laços comerciais agrícolas com Moscovo — recusou-se a endossá-la. A declaração foi rejeitada e o Mercosul regista zero condenações nos nossos dados (Figura 2). Quando os membros partilham a sua soberania e decidem por maioria, a situação inverte-se.
Uma coligação democrática determinada pode levar a cabo uma condenação apesar das objeções de Estados recalcitrantes que resistem à vergonha pública devido a afinidades geopolíticas ou dependência material do violador das normas. Assim, a OEA — cuja composição é mais heterogênea do que a dos clubes democráticos europeus — têm repetidamente envergonhado o governo da Venezuela por violar normas democráticas, aprovando condenações apoiadas pela maioria, apesar da resistência de Caracas e seus aliados. A lição é que a vergonha não surge apenas da densidade democrática, mas de sua interação com a estrutura institucional das organizações internacionais.
O caminho à frente
Ao longo de um quarto de século, e não apenas de um ano, as evidências mostram que as Organizações Regionais (ORs) europeias e latino-americanas têm atuado como defensoras das normas internacionais, condenando abusos muito antes da Ucrânia e se mobilizando com força incomum quando a integridade territorial foi diretamente atacada. Sua capacidade de envergonhar reside no caráter democrático de seus membros e nas regras pelas quais esses membros atuam. À medida que a pressão sobre a ordem internacional baseada em regras aumenta, a questão é se as ORs europeias e latino-americanas continuarão a defender consistentemente as normas internacionais fundamentais diante das crescentes violações, não apenas por potências autocráticas, mas também por potências democráticas
Giovanni Agostinis é professor associado do Departamento de Ciências Políticas e Sociais da Università di Bologna (UNIBO). É doutor em Ciência Política pela Sciences Po Paris e pela IMT School for Advanced Studies (dupla titulação). Possui mestrado em Estudos Latino-Americanos pela Universidade de Oxford. Entre 2017 e 2022, Giovanni foi professor assistente no Instituto de Ciência Política da Pontifícia Universidade Católica do Chile. Recebeu bolsas de pesquisa no Instituto Alemão de Estudos Globais e Regionais (GIGA) e no Instituto de Políticas e Bens Públicos do Conselho Superior de Pesquisas Científicas (CSIC).
As opiniões expressas neste blog são exclusivamente do autor e não refletem os pontos de vista da Rede EULAS
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